II SAB/Gl 62/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg E. S., H. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargi.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r., obecnie skarżący E.S. i H.H., wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) skargę na naruszenie praworządności, w tym również dotyczących przepisów ustawy Prawo budowlane. W ich ocenie naruszenie nastąpiło poprzez zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zobowiązań ustawowych, w wyniku których nastąpiły niebezpieczne wady tj. pęknięcia ściany nośnej, która pełni najważniejszą funkcję konstrukcyjną w budynku mieszkalnym oraz pęknięcia posadzki garaży skarżących.

Z akt sprawy wynika, że skarżący są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w T. i właścicielami garaży powstałych w wyniku przebudowy istniejących podcieni oraz pomieszczeń technicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...].

Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. PINB wyznaczył termin przeprowadzenia czynności kontrolnych w terenie na dzień 25 kwietnia 2022 r. Po ich przeprowadzeniu, pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r., organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na "przebudowie istniejących podcieni oraz pomieszczeń technicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z przeznaczeniem na garaże na parceli nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w T." w sposób niezgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 7 marca 2013 r. oraz przepisami. Jednocześnie PINB zwrócił się do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w T. (dalej: MZBM), który był inwestorem budowy garaży, a obecnie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości - o złożenie wyjaśnień w sprawie.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682), PINB nałożył na MZBM obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na "przebudowie istniejących podcieni oraz pomieszczeń technicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z przeznaczeniem na garaże - w garażu dwustanowiskowym nr [...] oraz garażu jednostanowiskowym nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem oceny prawidłowości wykonania ścian wewnętrznych oddzielających garaże od piwnic, ściany oddzielającej garaż nr [...] od korytarza, ściany frontowej i posadzki w tym garażu, a także wejścia do klatki schodowej nr [...], powstałej w miejscu planowanego garażu i w razie potrzeby, określenia sposobu doprowadzenia ich do właściwego stanu technicznego i zgodności z przepisami, w terminie do dnia 31 października 2022 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. skarżący zostali zawiadomieni o wydaniu postanowienia, jak również o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 15 listopada 2022 r.

Na skutek wniesionego przez MZBM zażalenia na powyższe postanowienie, w dniu 23 czerwca 2022 r. PINB przekazał akta sprawy Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚlWINB).

Postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r. ŚlWINB uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin na dzień 31 lipca 2023 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. skarżący wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Rozpatrując to ponaglenie, ŚlWINB postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r. wskazał, że PINB nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności. Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia bezczynności po stronie PINB, gdyż PINB w T. nie ma możliwości wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę z uwagi na toczące się przed ŚlWINB postępowanie zażaleniowe.

Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie nie wydania decyzji stwierdzającej istotne i niebezpieczne wady pęknięć ścian i posadzki przedmiotowych garaży. Skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości PINB i niezałatwienie w terminie sprawy,

2. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim,

4. zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie do 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.

Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazali argumenty na poparcie sformułowanych w skardze wniosków. Zaznaczyli m.in., że za datę wszczęcia postępowania winna być uznana data doręczenia organowi ich żądania, tj. 7 kwietnia 2022 r. W ich ocenie, o ile sprawa byłaby szczególnie skomplikowana, to najpóźniej w dniu 6 czerwca 2022 r. powinna już być wydana decyzja, a nie postanowienie w sprawie ekspertyzy technicznej. Wskazali, że zawiadomienie o przewidywanym nowym terminie załatwienia sprawy powinno mieć formę niezaskarżalnego postanowienia a nie zwykłego zawiadomienia. Zarzucili, że w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. PINB winien był zawrzeć przyczyny zwłoki. W kwestii istoty sprawy skarżący wyrazili pogląd, że organ dysponował wszelkimi dokumentami niezbędnymi do podjęcia merytorycznej decyzji. Zdaniem skarżących sprawa nie jest skomplikowana i nie jest wielowątkowa, nie wymaga uwzględnienia kilku innych toczących się postępowań oraz współpracy z innymi organami. Nie wymagała zatem przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a w trakcie postępowania strony nie przeszkadzały organowi w procedowaniu i nie wnosiły dodatkowych niepotrzebnych wniosków. Skarżący zwrócili też uwagę, że przekazanie akt organowi odwoławczemu w związku z wniesionym przez MZBM zażaleniem nie usprawiedliwiało bezczynności organu. Dodatkowo zaznaczyli, że nie mogli swoich garaży wynająć z powodu poważnych wad, a każdy dzień zwłoki ich wynajęcia, to niebagatelna strata dla skarżących, a upływ czasu generował i nadal generuje straty związane z oczekiwaniem na realizację powziętych zamierzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o niewymierzanie organowi grzywny i niezasądzanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu organ odniósł się do zarzutów skarżących uznając je za nieuzasadnione. W szczególności PINB podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na fakt, że w okresie od 5 lipca 2022 r. do 6 marca 2023 r. akta postępowania znajdowały się w ŚlWINB, nie mógł w tym okresie rozstrzygnąć w niniejszej sprawie. W ocenie organu w dalszym ciągu nie może być wydane rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż do zakończenia postępowania konieczne jest posiłkowanie się stosowną ekspertyzą techniczną. Od jej wyników zależy dalszy tok postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że wobec alternatywnie określonego przez skarżących przedmiotu skargi (bezczynność lub przewlekłość postępowania), Sąd przyjął, że w istocie są to skargi na bezczynność. Skarżący wyraźnie bowiem zarzucają, że PINB nie wydał decyzji kończącej postępowanie w przewidzianym prawem terminie i pozostawał w całkowitej bezczynności w czasie, kiedy akta sprawy znajdowały się w organie odwoławczym. Nie ulega też w ocenie Sądu wątpliwości, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Skarżący są bowiem stronami postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego i wyczerpali tryb przedsądowy poprzez wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skarg przypomnieć wypadnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w myśl którego bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Z kolei z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Ustawodawca przewidział jednak, że powyższa zasada może napotkać w konkretnym postępowaniu na przeszkody, których nie sposób było przewidzieć lub których przezwyciężenie wykracza poza możliwości prawne i faktyczne organu. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 36 k.p.a. organ winien o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wówczas z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

W świetle powyższych uwag natury ogólnej stwierdzić należy, że badanie skargi na bezczynność sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sekwencja zdarzeń zaistniałych w kontrolowanym postępowaniu wskazuje na to, że zarzut bezczynności po stronie PINB nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności wskazać przyjdzie, że przedstawiony zarówno przez skarżących jak i przez organ dotychczasowy przebieg postępowania, jednoznacznie dowodzi, że sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie. Z drugiej jednak strony nie sposób nie zauważyć, że w ramach posiadanych kompetencji i obowiązków, PINB podejmował czynności, które w jego ocenie były niezbędne do załatwienia sprawy. Organ dopełnił przy tym obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń i zarzutów skarżących wskazać przyjdzie, że kwestia konieczności nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych pozostaje w gestii organu nadzoru budowlanego. To właśnie ten organ dysponuje specjalistyczną wiedzą z zakresu prawa budowlanego, jak również wykonuje swoje zadania przy pomocy inspektorów posiadających wymagane kwalifikacje w tym zakresie. W takiej sytuacji, skoro organ doszedł do przekonania, że w sprawie występują uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych i jakości wykorzystanych wyrobów budowlanych, stanu technicznego pomieszczeń garaży nr [...] i [...], a także klatki schodowej (wraz z dojściem) istniejącej pomiędzy nimi, to w celu wyjaśnienia tych okoliczności prawidłowo skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to PINB wydał w dniu 6 czerwca 2022 r., a więc w terminie otwartym do załatwienia sprawy.

W tym miejscu zauważyć wypadnie, że wbrew twierdzeniom skarżących postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu zawiadomienia o jego wszczęciu, nie zaś w dniu złożenia przez skarżących żądania (skargi z dnia 7 kwietnia 2022 r.). Zgodnie bowiem z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania naprawcze, o których mowa w Rozdziale 5b tej ustawy, wszczyna się z urzędu. Z kolei z art. 61 § 4 k.p.a. wynika, że o wszczęciu postępowania z urzędu organ zawiadamia strony, a tym samym za datę wszczęcia takiego postępowania uznać należy datę zawiadomienia.

Wracając do przebiegu kontrolowanego postępowania stwierdzić przyjdzie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest zaskarżalne (art. 81c ust. 3 tej ustawy). Z prawa jego zaskarżenia skorzystał MZBM jako adresat nałożonego obowiązku. W takim przypadku rolą organu I instancji było przekazanie zażalenia wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a.). Innej możliwości nie było (chyba, że organ I instancji uznałby wniesione zażalenie za uzasadnione). Z uwagi na istotę postanowienia nie było też możliwe dalsze prowadzenie postępowania do czasu rozpoznania zażalenia. Rację mają skarżący, że co do zasady przekazanie przez organ akt w związku z toczącym się postępowaniem, nie zwalnia tego organu od dalszego procedowania. Ta zasada jednak nie znajduje zastosowania w przypadku, kiedy to właśnie od rozstrzygnięcia organu, któremu akta zostały przekazane, zależy dalszy tok postępowania. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu I instancji było w takiej sytuacji poinformowanie stron o wniesionym zażaleniu. Dalszy tok i tempo postępowania uzależnione było od działań organu odwoławczego. Nie mają racji skarżący, że to organ I instancji winien był zabiegać o sprawne i terminowe rozpoznanie zażalenia. ŚlWINB jest organem nadrzędnym nad PINB. Organ I instancji nie ma zatem możliwości wpływu na działania organu odwoławczego. Sąd dostrzega, że doszło w sprawie do przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania zażalenia, jednak przewlekłość w tym zakresie nie została spowodowana działaniami PINB. Zwalczanie stanu bezczynności lub przewlekłości jest uprawnieniem stron postępowania i to do nich należy inicjatywa w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby przewlekłość postępowania przed organem odwoławczym była zaskarżona.

Kontynuując wątek sekwencji zdarzeń podkreślenia wymaga, że akta sprawy wraz z rozstrzygnięciem zażalenia wróciły do PINB w dniu 6 marca 2023 r. To dopiero z tym dniem możliwe stało się podjęcie dalszych działań przez ten organ. Z uwagi jednak na treść rozstrzygnięcia, tj. postanowienia ŚlWINB z dnia 2 marca 2023 r., organ I instancji był związany terminem wyznaczonym przez organ odwoławczy. Ten nowy termin to 31 lipca 2023 r. Jakkolwiek nie sposób w tym miejscu odmówić racji skarżącym, że termin ten wydaje się zbyt długi, to jednak pozostając w granicach skarg, których przedmiotem jest bezczynność PINB, nie sposób przypisać temu organowi winy w tak wyznaczonym terminie. Dodać też przyjdzie, że nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu ani postanowienie PINB z dnia 6 czerwca 2022 r., ani też postanowienie ŚlWINB z dnia 2 marca 2023 r.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że skargi na bezczynność zostały wniesione w dniu 7 marca 2023 r., a więc przed upływem terminu do wykonania przez MZBM nałożonego obowiązku, a ponadto, że PINB wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., nie można mu było przypisać zarzutu bezczynności. W tej sytuacji skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.