II SAB/Gl 214/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. (M.) A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w sprawie w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 21 kwietnia 2026 r. M. A. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w Katowicach w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na studia wnosząc o: stwierdzenie, że wspomniany organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podano, strona że 15 października 2025 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na studia. Podkreślono, że od 6 miesięcy organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, a skarżący jest ignorowany przez wskazany organ, który uporczywie narusza zasadę szybkości postępowania. Pismem z 8 kwietnia 2026 r. wniesiono ponaglenie, które pozostało bez jakiejkolwiek reakcji. Zaznaczono, że stosownie do postanowień art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się decyzję w terminie 60 dni. Przywołany termin w sprawie tej został wielokrotnie przekroczony. W dalszej części uzasadnienia odwołano się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentującego, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa odbyło się z naruszeniem zasady proporcjonalności. Przywołano nadto stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 lipca 2025 r., w którym zaznaczał, że przepisy ograniczające możliwość zaskarżania przez cudzoziemców stanów bezczynności i przewlekłości postępowania są sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 45 ust.1, czy art. 77 ust. 2.

W oparciu o przedstawione stanowisko znajdujące umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych uznano, że organ administracji pozostaje w bezczynności i bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że skarżący doznał uszczerbku poprzez fakt długiego procedowania, albowiem bezczynność organu ma realny negatywny wpływ na jego sytuację życiową i psychiczną

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że strona jest obywatelem [...] i jego wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które nie zostały uzupełnione, albowiem sprawy rozpoznawane są w kolejności wpływu wniosków. Wskazano, że 8 kwietnia 2026 r. wpłynęło ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 100d ust. 2 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa nie zostało przekazane do wspomnianego organu. W tym miejscu organ administracji zaznaczył, że w świetle art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, licząc - z mocy art. 112a ust. 2 powołanej ustawy - od dnia, w którym nastąpiło jedno z wymienionych w tej normie zdarzeń, jednak podkreślił, że w świetle art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w jego aktualnym brzmieniu, w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z ustępów 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się zaś organowi prowadzącemu postępowanie w takich sprawach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, z kolei zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Wojewody Śląskiego, powyższe unormowania mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko tych spośród obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tamtym kraju działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zaznaczono, że wprowadzenie wskazanej wyżej regulacji szczególnej było uzasadnione koniecznością umożliwienia dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej, wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń sądów administracyjnych wywodząc, że skoro z woli ustawodawcy terminy załatwienia spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - uległy zawieszeniu i wprowadzono wyłączenie stosowania w tym czasie środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości postępowania, to podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego Wojewoda Śląski wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącej jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na dodatkowe trudności organizacyjne. Nadto, odnosząc się do wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej wskazano, że nie doznała ona szkody, gdyż czas procedowania nad spornym wnioskiem nie wpłynął na jej sytuację pobytową, jako że z mocy art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).

W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącemu, który jest obywatelem [...] u kontynuuje naukę w szkole wyższej. W treści skargi strona w sposób jednoznaczny zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu bezczynność. Dlatego Sąd dokonał oceny okoliczności niniejszej sprawy pod kątem wystąpienia bezczynności nie badając jej w aspekcie przewlekłości prowadzenia postępowania, gdyż wykraczałoby to poza granice tej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczone jej przedmiotem.

`W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w świetle obecnie obowiązującego art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: Lex nr 2106651). W niniejszej sprawie skarżący zachował powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem pismem z 8 kwietnia 2026 r. złożył ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a zatem przyjąć należy, że wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. Lex nr 2573182,).

Kluczowym argumentem podnoszonym przez Wojewodę Śląskiego w odpowiedzi na skargę było powołanie się na przepisy szczególne wyłączające obowiązywanie ustawowych terminów załatwienia sprawy jak również zastosowanie norm określających środki prawne dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania. W tym kontekście przyjdzie wyjaśnić, że 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 lit. a stanowiło, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 pkt 1 i 2 powołanego przepisu wynikało, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei w świetle ust. 4 powyższego uregulowania, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. do cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. dodany został art. 100d, który zasadniczo powtarza treść wskazanego art. 100c wydłużając okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r., zaś w wyniku kolejnych nowelizacji wspomnianego art. 100d, przedmiotowy okres ulegał dalszym prolongatom i obecnie został przedłużony aż do 4 marca 2027 r. (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - Dz. U. poz. 203).

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili ten kraj w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski (zob. między innymi wyrok NSA: z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, publ. Lex nr 3850041). W treści owych norm mowa bowiem o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro wskazana ustawa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tego aktu - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.

Skarżący jest bezspornie obywatelem [...] i jest objęty dyspozycją powołanych art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. Równocześnie wymaga podkreślenia, że regulacje te budziły poważne wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł tutejszy Sąd i postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym owych norm.

W realiach niniejszej sprawy skład orzekający uznał jednak, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na powyższe pytanie prawne, czy też w związku z dotyczącą przedmiotowych przepisów sprawą o sygn. akt TS 176/24 zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym. W rozpoznanej sprawie kluczowe dla oceny opieszałości organu administracji pozostaje bowiem najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zostały zaprezentowane poglądy inne niż dominujące w jego wcześniejszych wyrokach. Mianowicie, wcześniej, w sposób utrwalony przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 - Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, publ. Lex nr 3851719). Natomiast aktualnie, poczynając od wyroków z 19 maja 2025 r.: sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24 (publ. CBOSA), NSA zwrócił uwagę, że przepisy art. 100c i 100d powołanej ustawy mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do tego aktu spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Równocześnie zaakcentowano, że owo czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, to jest dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tych ramach jednak NSA wywiódł, że przez "istotną zmianę okoliczności" co do powyższej kwestii należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy bowiem traktować również stan, w którym zwiększona liczba owych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny na Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb a rozwiązanie to nie powinno polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (czyli art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r.). Zdaniem NSA, wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko szczególne, dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz de facto stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji NSA przyjął, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa po dniu 30 czerwca 2024 r. W rezultacie wskazano, że po czwartym już przedłużeniu obowiązywania art. 100d powołanej ustawy, czyli po 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 cytowanej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się realnej ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. W ocenie NSA, należało zatem odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd albowiem koresponduje on z urzeczywistnieniem zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Stanowisko to należy uznać za tym bardziej aktualne w odniesieniu do art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, mocą którego obowiązywanie zawieszenia terminów do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. prolongowano na jeszcze kolejny okres, aż do 4 marca 2027 r.

W tym kontekście stwierdzić przyjdzie, że w realiach niniejszej sprawy Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie. Właśnie taką regulacją szczególną jest art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, przy czym w świetle ust. 2 tego przepisu, wspomniany termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Wymaga podkreślenia, że - jak zasadnie dostrzeżono w skardze - powołany art. 112a ustawy o cudzoziemcach zasadniczo nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz jedynie określa termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego ów termin biegnie (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 34/23 - publ. CBOSA). Regulacja zawarta w 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się zatem do samego wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego, niemniej jednak wskazuje szczególny termin załatwienia tej sprawy, który rozpoczyna bieg dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 129/22, publ. Lex nr 3451470). W rezultacie, przedmiotem kontroli sądowej jest zachowanie organu w okresie począwszy już od otrzymania przezeń wniosku strony, zaś kontrola ta obejmuje w szczególności realizację obowiązku wynikającego z art. 12 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego działanie w sprawie wnikliwie a zarazem szynko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz niezwłoczne załatwianie spraw, które nie wymagają zbierania informacji, dowodów lub wyjaśnień.

W rozpoznanej sprawie wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu administracji 15 października 2025 r., zatem to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i od tej daty na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza jednak, aby Wojewoda Śląski dokonał w ramach zainicjowanego w ten sposób postępowania jakichkolwiek czynności procesowych. W odpowiedzi na skargę organ jedynie zaznaczył, że wniosek ten zawiera braki formalne, jednakże z uwagi na dużą liczbę złożonych wniosków jeszcze strona nie była wzywana do ich uzupełnienia.

Opisaną wyżej bierność wypowiadającego się w sprawie organu należy zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku czym orzeczono jak punkcie 2 wyroku działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście wypada zaznaczyć, że za bezczynność organu należy rozumieć nie wydanie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia w przewidziany do tego terminie. W tym kontekście za bezczynność organu trzeba uznać sytuację, gdy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - organ nie podejmuje jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania złożonego wniosku. Dlatego Sąd orzekł jak punkcie 1 i 2 wyroku działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Równocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi), przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźne, ewidentne, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. Lex nr 2689402). Zdaniem Sądu okoliczności rozpoznanej sprawy wskazują, że tak kwalifikowana bezczynność nie miała w niej miejsca. Należało bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda, jako organ administracji publicznej, jest przy tym z mocy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, w związku z czym respektował powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i chociaż nie uwalniało go to od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, to jednak sprawia, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność przybierała postać kwalifikowaną. Sąd podziela zarazem pogląd, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią dostatecznego usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA), okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych. Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Skład orzekający wziął jednak pod uwagę opisane wyżej okoliczności, jako dodatkowy argument przemawiający za niekwalifikowaniem bezczynności Wojewody w kategoriach rażącego naruszenia prawa czyli wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym mającej miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA: z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19, publ. Lex nr 2721436). Ponadto Sąd miał w polu widzenia stanowisko judykatury, zgodnie z którym dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, a w rezultacie uzasadniającym uznanie go za przekroczenie rażące (zob. wyrok NSA: z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - CBOSA).

Okoliczności sprawy nie uzasadniają także, w ocenie Sądu, przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też wymierzenia temu organowi grzywny na zasadzie art. 154 § 6 powołanej ustawy. Jak bowiem trafnie akcentuje się w orzecznictwie, tego rodzaju sankcje mają charakter represyjny (grzywna) lub kompensacyjny (suma pieniężna) i dlatego ich zastosowanie powinno ograniczać się do szczególnie drastycznych przypadków zwłoki organu w załatwieniu sprawy to jest wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok NSA: z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2024/21, publ. Lex nr 3286659). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej a za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, to jest wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony (por. wyrok NSA: z 6 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 1268/25, publ. Lex nr 4090736). W konsekwencji, suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego, co w warunkach rozpoznanej sprawy nie miało miejsca. Po pierwsze bowiem - jak wspomniano wyżej - opieszałość organu nie ma tu kwalifikowanego charakteru z uwagi na istnienie pewnych zrozumiałych powodów polegających na wątpliwościach co do stosowania obowiązujących przepisów prawa oraz na trudnościach natury organizacyjnej. Po drugie natomiast - brak jest przesłanek mogących potwierdzać, aby w następstwie stwierdzonej bezczynności postępowania skarżący poniósł rzeczywistą, wymierną szkodę niematerialną czy też uszczerbek o charakterze materialnym, które wymagałyby finansowego zrekompensowania. Uzasadnieniem dla przyznania stronie sumy pieniężnej nie może być przy tym samo ogólnikowo wzmiankowane w skardze narażenie na stres.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt. 3 i 4 wyroku działając na podstawie art. 151 oraz art. 149 § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania w kwocie 597 zł, na którą składa się uiszczony przez stronę wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji, a także stosowny wniosek został złożony w skardze.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności orzeczono jak w sentencji.