II SAB/Gd 78/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi M. O. i W. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w przedmiocie robót budowlanych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. O. i W. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

M. O. i W. O. (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej: "PINB", "Organ") w przedmiocie robót budowlanych, wnosząc o: zobowiązanie Organu do podjęcia czynności kontrolno-inspekcyjnych i załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów powstępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 22 kwietnia 2021 r. Skarżący złożyli do PINB wniosek o podjęcie czynności kontrolno-inspekcyjnych związanych z samowolnie prowadzonymi robotami budowlanymi, samowolnie wybudowanymi (i budowanymi) obiektami budowlanymi, na nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. O. We wniosku wskazano, że właściciel lub posiadacz nieruchomości, składającej się

z działki nr [...], prowadzi roboty budowlane bez wymaganych przepisami prawa zgłoszeń i decyzji oraz w sposób niezgodny z wymogami aktów prawa lokalnego.

Wskazano następnie, że z uwagi na brak informacji o podjętych działaniach ze strony PINB, Skarżący 10 czerwca 2021 r. zwrócili się do Organu z prośbą o udzielenie informacji dotyczących przebiegu postępowania i podjętych w sprawie czynnościach. Do dnia wniesienia skargi Skarżący nie otrzymali informacji o przebiegu postępowania, czy też o jakichkolwiek podjętych przez Organ działaniach.

Zdaniem Skarżących Organ powinien załatwić sprawę w terminie ustawowym, wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", tymczasem od niemalże półtora roku brak jest jakichkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że do dnia złożenia skargi, jak również po złożonym w niniejszej sprawie ponagleniu wniosek Skarżących nie został rozpoznany w żaden sposób, a Organ nie podjął jakichkolwiek czynności.

W ocenie strony skarżącej znamienny w sprawie jest również fakt, że organ nadrzędny nad PINB, rozpatrujący ponaglenie, pismem z 6 czerwca 2022 r. wystosował monit do Organu, wskazując że 29 kwietnia 2022 r., w celu odniesienia sią do zarzutów strony skarżącej, przesłał Organowi pismo, na które nie otrzymał żadnych wyjaśnień. Jednocześnie organ nadrzędny zobowiązał PINB do niezwłocznego przesłania wyjaśnień. Tym samym, skoro nawet organ nadrzędny w stosunku do PINB nie może uzyskać informacji niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, nie ulega wątpliwości, że Organ naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pogłębiania zaufania. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1), tymczasem

w niniejszej sprawie od ponad roku Organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek działań

i czynności, co powoduje, że w sprawie doszło do rażącej bezczynności Organu.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Organ podał, że w związku z pismem Skarżących z 22 kwietnia 2021 r. oraz kolejnych interwencji dotyczących podejrzenia dokonania samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w Gdyni, podjął działania

z urzędu, w ramach posiadanych możliwości. Zwrócił się do organu architektoniczno-budowlanego z prośbą o udzielenie pisemnej informacji, czy organ ten udzielał pozwolenia na budowę/przyjął zgłoszenie dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych na ww. działce. Organ podał, że aktualnie oczekuje na udzielenie informacji oraz akt archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości, zaznaczając że obecnie nie stwierdzono jeszcze przesłanek potwierdzających popełnienie samowoli budowlanej.

PINB podniósł, że dokonał wstępnej analizy sprawy pod kątem ustalenia kręgu stron

postępowania i na podstawie rejestru gruntów ustalił, że nieruchomość Skarżących (działka nr [..]) dzieli kilka innych nieruchomości od wskazanej jako miejsce popełnienia samowoli budowlanej działki nr [...]. Z powyższego Organ wywiódł, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, nawet gdyby potwierdziły się przesłanki do wszczęcia postępowania do prowadzenia postępowania z urzędu w przedmiocie samowoli budowlanej.

PINB zaznaczył, że podejmie dalsze działania z urzędu po otrzymaniu informacji zwrotnych z organu architektoniczno-budowlanego oraz ustali strony postępowania, gdy stwierdzi, że wskazane obiekty stanowią samowolę budowlaną.

Podsumowując Organ podniósł, że podjął działania w przedstawionych kwestiach

z urzędu w ramach posiadanych sił i środków, uwzględniając przeciążenie pracowników ogromną ilością prowadzonych postępowań i ich skomplikowanym charakterem, przy niewystarczającym składzie osobowym obsady inspektoratu, a także wielomiesięczną pracą w warunkach pandemii oraz absencjami wynikającymi z choroby pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.).

Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie

z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie

w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy

z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r.

poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone

w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych

w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych

w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Nie każda zatem działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, w dniu 26 kwietnia 2021 r. Skarżący złożyli w PINB pismo, w którym wskazali, że dotyczy ono: "prowadzenia niezgodnych

z wymogami prawa budowlanego działań na terenie nieruchomości położonej w Gdyni, O., składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...]".

W związku z tym Skarżący wnieśli o podjęcie czynności kontrolno-inspekcyjnych związanych z samowolnie prowadzonymi robotami budowlanymi, samowolnie wybudowanymi (i budowanymi) obiektami budowlanymi na ww. nieruchomości.

W judykaturze wskazuje się, że aczkolwiek zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to przepis ten nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie takim przepisem prawa materialnego jest art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" - dopisek Sądu) wszczyna się z urzędu.

Brzmienie przytoczonej wyżej regulacji jest stanowcze i nie rodzi językowych wątpliwości interpretacyjnych (osobną kwestią pozostaje natomiast zgodność wprowadzonego z dniem 19 września 2020 r. rozwiązania chociażby z konstytucyjną zasadą prawa do sądu). Skoro zatem postępowanie zmierzające do wydania postanowienia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (o wstrzymaniu budowy

w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia) może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować

w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania.

W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania

(zob. postanowienie NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 530/21). Również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, to nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 13, s. 309).

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skierowane do Organu pismo strony skarżącej z 22 kwietnia 2021 r. ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających). Należy podkreślić, że przeprowadzenie takich czynności nie świadczy jeszcze o konieczności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48

i art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa.

W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi (wniosku) obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a.

Należy zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania

w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, a wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a.

(zob. postanowienia NSA: z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2622/13, z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, czy z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10).

Konsekwentnie, w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. albo wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest bowiem jedynie

w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego i nie może ona dotyczyć innych czynności. Należy również podkreślić, że bezczynność organu musi być powiązana z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.

Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy

w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Skoro w niniejszej sprawie Skarżący zarzucili Organowi bezczynność w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na pismo z 21 kwietnia 2021 r., w którym domagali się oni podjęcia czynności kontrolno-inspekcyjnych, co w istocie pozwala na zakwalifikowanie go jako skargi powszechnej (wnoszonej w trybie art. 227 k.p.a.), to tym samym Sąd uznał złożoną skargę za niedopuszczalną. Jak już wyżej wskazano kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje rozpatrywania skarg na bezczynność w przedmiocie rozpoznania skarg powszechnych, tj. wniesionych w trybie art. 227 k.p.a. Wynika to z faktu, że postępowanie zainicjowane taką skargą nie kończy się wydaniem decyzji, ani postanowienia, na które przysługuje zażalenie (por. postanowienia NSA: z 15 grudnia

2016 r. sygn. akt I OSK 2605/16 i z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3486/15).

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi.