II SAB/Gd 121/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2020 r. K. N. wystąpił do Prezesa Sądu o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowień z uzasadnieniami, w których stwierdzono przewlekłość postępowania w 2016 r.

Pismem z dnia 29 września 2020 r. Prezes Sądu wyjaśnił, że z uwagi na obszerność żądanej informacji stanowi ona informację złożoną wymagającą przetworzenia, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to możliwe jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po weryfikacji wewnątrzsądowej ilości dokumentów podlegających udostępnieniu zgodnie z wnioskiem, organ ustalił, że dla zadośćuczynienia żądaniu skarżącego od bieżących obowiązków pracowniczych musiałby zostać oderwany co najmniej jeden pracownik sądu przez dłuższy czas, a praca ta musiałaby być wykonywana poza godzinami pracy, albowiem nie można by jej było połączyć z regularnymi obowiązkami bez dezorganizacji pracy w wydziałach orzeczniczych. W ramach gromadzenia dokumentów żądanych przez skarżącego wymagane byłoby wyselekcjonowanie, zanonimizowanie i skopiowanie co najmniej kilkudziesięciu wydanych w okresie 2016 roku orzeczeń wraz z uzasadnieniami stwierdzających przewlekłość postępowania. Ze względów technicznych i finansowych nie jest możliwe udostępnienie tak obszernej informacji publicznej bez szkody dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez Sąd. W konsekwencji, Prezes Sądu wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego sporządzenie i udostępnienie żądanej informacji.

W odpowiedzi z dnia 18 października 2020 r., która wpłynęła do Sądu w dniu 27 października 2020 r., wnioskodawca wyjaśnił, że żądane postanowienia są mu potrzebne w związku ze jego skargą dotyczącą przewlekłości postępowania przed polskim sądem, którą złożył do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Wskazał, że polski sąd w jego sprawie odrzucił skargę na przewlekłość w Polsce, natomiast Trybunał w Strasburgu przyjął ją. W związku z tym na podstawie żądanych postanowień wnioskodawca chce uzupełnić swoją skargę m.in. wskazując na poważny problem przewlekłości postępowań sądowych w Polsce. Celem jest wskazanie, że postanowienia Sądu różnią się od postanowień Sądów, a w konsekwencji wyrok Trybunału trafi do licznego grona odbiorców w kraju.

W tym samym czasie w dniu 12 października 2020 r. skarżący skierował do tutejszego Sądu, za pośrednictwem Prezesa Sądu, skargę, w której zarzucił Prezesowi Sądu bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającą na spóźnionym podjęciu czynności zmierzających do jego merytorycznego rozpoznania. W związku z dostrzeżonym naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wezwał w skardze Prezesa Sądu do zawarcia ugody w przedmiocie rekompensaty w kwocie 2000 zł za wyżej wskazane uchybienie od Skarbu Państwa i przelanie tej kwoty na rachunek bankowy skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku było spowodowane zwiększonym wpływem wniosków o dostęp do informacji publicznej oraz sytuacją epidemiologiczną panującą w kraju, która zakłóciła normalny tok funkcjonowania sądu. Wskazano również, że w krótkim czasie od 19 czerwca 2020 r. do 17 lipca 2020 r. wnioskodawca złożył 7 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których realizacja wiązałaby się z koniecznością dostarczenia (np. skserowania) kilkuset czy nawet kilku tysięcy stron, przekształcenia olbrzymiej ilości informacji. W ocenie Prezesa Sądu skumulowanie i kategoria tych wniosków może mieć na celu zakłócenie pracy Sądu, co należałoby identyfikować jako nadużycie prawa podmiotowego.

Decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. Prezes Sądu odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jednakże z uwagi na jej obszerność stanowi ona informację przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prezes Sądu wyjaśnił zasadność wezwania wnioskodawcy do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego a wobec jego niewykazania, a wręcz wykazania interesu indywidualnego, wskazał, że zaistniały podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 4 grudnia 2020 r. wezwano skarżącego do wskazania, czy w związku z wydaniem przez Prezesa Sądu decyzji z dnia 25 listopada 2020 r. cofa skargę czy też nadal ją podtrzymuje. W odpowiedzi z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżący wskazał, że podtrzymuje swoją skargę. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, że na Prezesie Sądu ciążył obowiązek wykonania prostych technicznych czynności, których zaniechał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym, wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, uwzględniając przy tym wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1, po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych.

W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Prezesa Sądu w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 26 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowień z uzasadnieniami, w których stwierdzono przewlekłość postępowania w 2016 r.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zatem bezsporne jest, że Prezes Sądu jako organ sądu powszechnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji.

Podobnie, nie budzi wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącego w jego piśmie z dnia 26 czerwca 2020 r., tj. postanowienia, w których stwierdzono przewlekłość postępowania, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p. W świetle przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych wyraźnie w art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy tym wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "informacji przetworzonej", pozostawiając zadanie konkretyzacji zakresu znaczeniowego tego pojęcia orzecznictwu i doktrynie. To wymaga od organu administracji publicznej procedującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej szczegółowego rozważenia ad casum okoliczności wniosku mających wpływ na kwalifikację żądanych informacji jako przetworzonych.

Zasadniczo od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jednak w sytuacji, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", a występowanie takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że dana informacja jest według organu informacją przetworzoną. Strona wnioskująca powinna mieć możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Niewątpliwie, kryterium udostępnienia informacji przetworzonej ma charakter klauzuli generalnej i oznacza konieczność dokonania oceny każdego przypadku. Celem takiej regulacji (ograniczenia w dostępie) jest przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobieganie sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Tym samym, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., I OSK 969/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Prezes Sądu, procedując wniosek skarżącego z dnia 26 czerwca 2020 r. uznał, że dotyczy on udostępnienia informacji przetworzonej. Powyższe stanowisko jest wynikiem ustaleń poczynionych w toku weryfikacji akt postępowań aktualnie prowadzonych bądź tych, które były prowadzone w przeszłości przed Sądem, we wszystkich jego wydziałach orzeczniczych, albowiem żądanie wniosku obejmowało uzyskanie wszystkich postanowień, w których stwierdzono przewlekłość postępowania w 2016 roku. Skarżący w sposób ogólny sformułował żądanie wniosku nie uszczegóławiając, o udostępnienie orzeczeń wydanych w jakim trybie ubiega się: czy o udostępnienie orzeczeń wydanych przez Sąd, czy o orzeczenia stwierdzające przewlekłość w sprawach prowadzonych przez Sąd. Nie wskazał również podstawy prawnej postanowień, o których udostępnienie ubiegał się. W obowiązującym porządku prawnym aktem prawnym regulującym zasady i tryb zwalczania przewlekłości postępowania sądowego i prokuratorskiego jest ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 75). W świetle jej art. 4 ust. 1a ustawy w przypadku przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny. Natomiast sąd okręgowy jest sądem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej przewlekłości postępowania egzekucyjnego lub innego postępowania dotyczącego wykonania orzeczenia sądowego (art. 4 ust. 4). Sąd okręgowy może rozstrzygać również o przewlekłości postępowania przygotowawczego, jeśli jest sądem przełożonym nad sądem, który byłby właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy (art. 4 ust. 5).

W świetle powyższych możliwości prawnych w pierwszej kolejności konieczne było ustalenie rzeczywistego zakresu żądanej informacji. Charakter i zakres żądanych informacji mógł mieć wpływ na kwalifikację informacji lub treść udzielanej odpowiedzi. Organ zobowiązany, pomimo tego, że mógł wezwać skarżącego do sprecyzowania jego wniosku, czasochłonnej i niezbędnej analizy dokonał we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy oraz z argumentacji organu zawartej w wezwaniu z dnia 29 września 2020 r. skierowanym do skarżącego oraz z treści uzasadnienia decyzji odmownej z dnia 25 listopada 2020 r. wynika, że ustalenie dokładnego zakresu żądania wniosku wymagało poczynienia przez Prezesa Sądu kwerendy akt postępowań prowadzonych przez wszystkie wydziały orzecznicze tego Sądu i ustalenie w ten sposób skali i obszerności informacji podlegającej udostępnieniu. Tylko takie działania mogły doprowadzić organ do ustalenia, że udostępnieniu zgodnie z wnioskiem podlegają 73 orzeczenia, co znalazło potwierdzone w niniejszym postępowaniu.

Poczynione ustalenia stały się podstawą do stwierdzenia, że informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji przetworzonej. To determinowało dalsze działania organu, który winien był uzależnić udostępnienie informacji od wykazania przez skarżącego, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wyjaśnić przy tym należy, że na etapie skargi na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero, gdy organ wyda decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, a decyzja taka poddana zostałaby kontroli sądu administracyjnego, wówczas byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja rzeczywiście jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność organu przedwczesna jest ocena sądu co do charakteru żądanej informacji publicznej (prosta, czy przetworzona). Przy skardze na bezczynność zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenie nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Chronologia czynności procesowych podejmowanych w niniejszej sprawie potwierdza, że skarżący wezwany przez organ do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej pismem z dnia 18 października 2020 r. skierowanym do organu wyjaśnił swój interes w udostępnieniu żądanej informacji, a jednocześnie skargą z dnia 6 października 2020 r., wniesioną za pośrednictwem Prezesa Sądu w dniu 12 października 2020 r., zakwestionował jego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wzywając go do zawarcia ugody w wysokości 2000 zł tytułem wynagrodzenia za zarzucane opóźnienie.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność wniesiona w tych okolicznościach, w toku przewidzianej przepisami u.d.i.p. procedury udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, nie realizuje celu przypisanego temu środkowi prawnemu przez ustawodawcę, którym jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy w sposób zgodny z u.d.i.p. W dacie wniesienia skargi bowiem organ był w trakcie procedowania wniosku skarżącego oczekując na wykazanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji zakwalifikowanej jako przetworzona. Skarga wniesiona została w trakcie biegu terminu 14 dni na wykazanie przez skarżącego szczególnego interesu uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej. Od stanowiska skarżącego w tym zakresie zależało merytoryczne rozpoznanie wniosku, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji organu z dnia 25 listopada 2020 r. o odmowie udzielenia skarżącemu żądanych informacji ze względu na brak w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego. Przed upływem tego terminu, tj. przed dniem 20 października 2020 r., organ nie mógł załatwić sprawy zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Powyższe oznacza, że celem skarżącego nie było zmotywowanie organu do rozpoznania jego wniosku – przez udostępnienie żądanej informacji bądź przez wydanie decyzji odmownej, skoro jednocześnie ze skargą na wezwanie organu wyjaśnił swój szczególny interes w udostępnieniu informacji przetworzonej, będąc pouczonym, że od tego zależy pozytywne rozpoznanie jego wniosku. Treść skargi wskazuje natomiast, że intencją skarżącego było uzyskanie rekompensaty pieniężnej od Prezesa Sądu z tytułu dostrzeżonych uchybień, o co w sposób bezpośredni wezwał ten organ w skardze.

Powyższe oznacza, że nie można zarzucić Prezesowi Sądu bezczynności w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wniósł skargę zanim organ ten miał możliwość załatwienia sprawy zgodnie z opisaną powyżej procedurą.

Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych, ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. Prezes Sądu, pomimo tego, że z opóźnieniem, ale podjął czynność zmierzającą bezpośrednio do załatwienia wniosku skarżącego, wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej. W tej sytuacji, ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień jej rozpoznania, gdyż już wydana została decyzja odmowna, organu nie można było uznać za bezczynny. Całokształt okoliczności sprawy, w tym ogólnie sformułowane żądanie wniosku, konieczność ustalenia rzeczywistej jego treści oraz zakresu żądania uprawnia do wniosku, że opóźnienie, z którym organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie mogło doprowadzić do zmiany oceny postępowania organu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.