II SAB/Bk 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bielsku Podlaskim w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w Bielsku Podlaskim do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku W. S. z dnia 21 czerwca 2023 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. zasądza od Prokuratora Rejonowego w Bielsku Podlaskim na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 21 czerwca 2023 r. W. S. (dalej również jako: "skarżący") zwrócił się do Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bielsku Podlaskim

o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie drogą elektroniczną postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie 40040.Ds.831.2022 wraz z uzasadnieniem. Skarżący nadmienił, że postępowanie to prowadzone było w kierunku przekroczenia uprawnień/niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego Wójta Gminy Siemiatycze, ze szkodą dla gminy.

Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. Prokurator poinformował, że postanowieniem z dnia 22 maja 2023 r. umorzone zostało postępowanie przygotowawcze w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez Wójta Gminy Siemiatycze, jako inwestora procesów budowlanych, poprzez przeprowadzenie prac budowlanych na działce o numerze geodezyjnym [...]

w miejscowości S., na działkach geodezyjnych numer [...]

i [...] w miejscowości W., na działce geodezyjnej o numerze [...]

w miejscowości O. i na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości W.1 bez wymaganych pozwoleń na budowę, wobec uznania, że czyny nie zawierały znamion czynów zabronionych. Prokurator wskazał jednocześnie, że

w trybie dostępu do informacji publicznej nie może udostępnić odpisu postanowienia prokuratora. Poinformował, że o udostępnienie odpisu postanowienia skarżący może wystąpić trybie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego (k.p.k.), regulującego zasady udostępniania akt postępowania przygotowawczego, uzasadniając istnienie wyjątkowego wypadku, o którym mowa w tym przepisie.

Skarżący w dniu 11 lipca 2023 r., w nawiązaniu do ww. odpowiedzi, poinformował, że nie żąda dostępu do całości akt postępowania a jego wniosek ma jedynie na celu umożliwienie dostępu do informacji dotyczących pisemnych motywów rozstrzygnięcia prokuratora. Skarżący wskazał, też, że niniejszy przypadek "jest wyjątkowy", gdyż jako mieszkaniec gminy i jej podatnik ma prawo poznać motywy umorzenia postępowania w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez Wójta Gminy Siemiatycze, którego inkryminowane zachowanie miało polegać na licznych samowolach budowlanych za szkodą dla gminy. Jednocześnie skarżący poprosił o udzielenie żądanej informacji w trybie art. 156 § 5 k.p.k.

Pismem z dnia 28 lipca 2023 r. Prokurator poinformował o podtrzymaniu swojego dotychczasowego stanowiska, że dokument nie może być udostępniony

w trybie dostępu do informacji publicznej, dodał ponadto, że wniosek zostanie rozpoznany w trybie art. 156 § 5 k.p.k., który jest przepisem szczególnym.

W dniu 3 listopada 2023 r. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bielsku Podlaskim, polegającą na odmowie udostępnienia żądanego dokumentu, tj. odpisu postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie 40040.Ds.831.2022 wraz z uzasadnieniem w trybie i na zasadach określonych

w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w Bielsku Podlaskim do udostępnienia żądanego dokumentu; 2) stwierdzenie bezczynności Prokuratora z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Prokuratora na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że żądał udostępnienia dokumentu znajdującego się w aktach zakończonego postępowania karnego, który to dokument niewątpliwie został wytworzony przez organ administracji publicznej (prokurator) oraz niewątpliwie zawiera treści mające cechy informacji publicznej, czego Prokurator sam nie kwestionuje. Skarżący podkreślił, że nie był stroną toczącego się postępowania

a sprawa dotyczyła zarzutów niegospodarności czy przekroczenia uprawnień przez wójta Gminy Siemiatycze, w której skarżący mieszka. Jako mieszkaniec gminy i jej podatnik, skarżący chciał jedynie poznać przyczyny, dla których prokurator

w zachowaniu wójta nie dopatrzył się znamion czynu zabronionego.

W ocenie skarżącego Prokurator nie ma racji odmawiając wydania odpisu przedmiotowego postanowienia z uzasadnieniem. Skarżący wskazał, że od początku podkreślał, że nie chodzi mu o pełny i fizyczny wgląd do akt i sporządzanie na tej podstawie odpisów czy kopii dokumentów. Skarżący oczekiwał uzyskania kopii jednego postanowienia i jego uzasadnienia. W tym zakresie skarżący przytoczył tezy orzecznictwa, z których wynika, że wprawdzie przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p,

to jednak przepisy k.p.k. mówią o udostępnieniu określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostępie do zawartej

w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (wyroki w sprawach II SAB/Wa 423/22, II SAB/Łd 3/21, I OSK 3656/18).

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej nieuwzględnienie, bowiem jego zdaniem nie doszło do bezczynności. Odpowiedzi na wniosek inicjujący postępowanie udzielono w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "u.d.i.p."), bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź

o umorzeniu postępowania.

Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania

i ograniczenia w tym zakresie. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej -

w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić powiadomień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu,

w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych

w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem.

Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona

w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania.

W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań.

W analizowanym przypadku, nie ulega wątpliwości, że Prokurator Rejonowy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W korespondencji kierowanej do skarżącego Prokurator nie kwestionował przy tym, że postanowienie o umorzeniu postępowania zawiera informacje stanowiące informację publiczną. W tym zakresie wskazać należy, że w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., wśród danych publicznych, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, wymieniona została treść

i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych

i innych rozstrzygnięć, a także treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Zatem wniosek o przesłanie kopii postanowienia o umorzeniu postępowania wraz z uzasadnieniem, objęty został treścią wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W przepisie tym wymieniono treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a także treść orzeczeń sądów. W zakresie objętym treścią tej regulacji mieści się zatem – jako inne rozstrzygnięcie - postanowienie o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia, a także – wymienione wprost w tym przepisie – orzeczenie sądu wydane po wniesieniu aktu oskarżenia albo wniosku o warunkowe umorzenie postępowania lub wniosku o umorzenie postępowania i zastosowanie środków zabezpieczających (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 84/23 i przywołane tam orzecznictwo).

Nie kwestionując w istocie publicznego charakteru żądanej przez skarżącego informacji Prokurator uznał, że w trybie u.d.i.p. nie może udostępnić odpisu postanowienia stanowiącego integralną część akt postępowania przygotowawczego, natomiast skarżący może wystąpić o udostępnienie takiego odpisu trybie art. 156 § 5 k.p.k.

Rozstrzygając spór, czy analizowany wniosek skarżącego powinien być załatwiony przez Prokuratora w trybie u.d.i.p. czy też na podstawie art. 156 § 5 k.p.k. należy zwrócić uwagę, że niewątpliwie regulacja art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych. W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 k.p.k., natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 k.p.k. Jeśli chodzi

o przedsądową fazę postępowania karnego tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom

i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W końcowej części przepis stanowi natomiast, że za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom.

Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt

w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie

o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3656/18, z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1975/21). W wyroku z dnia

12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 5939/21, NSA odwołując się do ukształtowanego orzecznictwa wskazał, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte

w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 865/21).

Kopia orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem ma zatem walor informacji publicznej, do której udostępnienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej z zakończonego postępowania prokuratorskiego, a zatem dokumentu, do którego ujawnienia stosują się przepisy u.d.i.p., a nie k.p.k. i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie u.d.i.p. Prokurator nie rozpatrzył zaś wniosku skarżącego w sposób odpowiadający przepisom u.d.i.p., gdyż ani nie udzielił informacji jakiej oczekiwał skarżący, ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia wraz ze wskazaniem podstaw ustawowych uzasadniających taki kierunek rozstrzygnięcia, natomiast błędnie ograniczył się jedynie do wskazania w formie pisemnej, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p.

Podkreślenia wymaga przy tym, że Kodeks postępowania karnego nie przewiduje możliwości wniesienia przez osobę trzecią zażalenia na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym, bowiem dopuszczalność wniesienia zażalenia na odmowę udostępnienia akt została zastrzeżona wyłącznie dla stron postępowania (art. 159 k.p.k.). Zatem podmioty niebędące stronami, którym prokurator na podstawie art. 156 § 5 zdanie 2 k.p.k. odmówi udostępnienia informacji publicznej, nie mają możliwości poddania tej decyzji kontroli w trybie postępowania karnego, co rodzi obawę arbitralności, stawiając pod znakiem zapytania konstytucyjne prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej.

Wobec powyższego sąd uznał, że Prokurator pozostaje w bezczynności, dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z przepisami u.d.i.p., o czym orzeczono

w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że czynnikami mogącymi mieć wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa przy bezczynności są: okres oczekiwania podmiotu pytającego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powody, dla których odpowiedź nie została udzielona, postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli załatwienia wniosku, lekceważące powody niezałatwienia wniosku (vide wyroki: WSA w Warszawie

z 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 353/15, WSA w Białymstoku z 13 sierpnia 2015 r.,

II SAB/Bk 36/15). Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził w pkt 3 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Czynności i działania organu, mimo iż nie zostały podjęte we właściwej procedurze były podejmowane przez Prokuratora sprawnie, w ciągu kilku dni od złożenia wniosku oraz kolejnego pisma. Nie można zatem mówić w tym zakresie o kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Orzeczenie o zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw – 100 zł tytułem wpisu od skargi - opiera się o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.