II SAB/Bk 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] stycznia 2021 r. S. C. złożyła do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w S. wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie: czy Państwowy Inspektor Sanitarny ukończył studia wyższe, jeżeli tak to jakie i z jaką oceną końcową na dyplomie.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. (dalej: Inspektor) udzielił wnioskodawczyni następującej odpowiedzi: osoba pełniąca stanowisko Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. ukończyła studia wyższe na Uniwersytecie W. w O. Uzyskała tytuł mgr inż. na kierunku – Technologia żywności i żywienia człowieka. Ponadto ukończyła Studia Podyplomowe – "Jakość i bezpieczeństwo żywności i żywienia" Instytut Żywności i Żywienia – W. oraz studia Podyplomowe na Uniwersytecie W. w O. Wydział Nauk Ekonomicznych w zakresie "Menedżer Jakości". Natomiast ocena końcowa na dyplomie nie jest informacją publiczną i nie podlega wobec tego udostępnieniu.

S. C. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność Inspektora w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Zarzuciła organowi naruszenie art. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ udzielił odpowiedzi jedynie w zakresie częściowym, zaś w zakresie oceny końcowej na dyplomie wskazał, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem zaś skarżącej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. żądana informacja jest informacją publiczną i organ miał obowiązek ją udostępnić do dnia [...] lutego 2021 r., czego jednak nie uczynił. Natomiast gdyby organ chciał rozstrzygać sprawę kierując się zasadą zachowania prawa do prywatności, to winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. albo jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej. Jego zdaniem ocena końcowa na dyplomie nie ma wpływu ani na poziom wykształcenia ani też na kompetencje danych osób do pełnienia danej funkcji – stanowiska Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Ocena ta nie stanowiła żadnego kryterium co do wymagań stawianych Inspektorowi w toku postępowania rekrutacyjnego na to stanowisko. W związku z tym Inspektor nie był zobowiązany do udzielania wnioskodawczyni żądanej informacji, gdyż nie stanowiła ona informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Na samym początku rozważenia wymaga pewna kwestia formalna. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Powstaje zatem pytanie, czy w związku z tym, że w sprawie niniejszej o udzielenie informacji publicznej skarga do sądu wniesiona została po formalnym (innym niż decyzja) zakończeniu tego postępowania administracyjnego przez organ, ma zastosowanie powyższa uchwała i skarga ta powinna być odrzucona.

W uzasadnieniach postanowień WSA w Białymstoku w sprawach II SAB/Bk 100/20, II SAB/Bk 190/20, II SAB/Bk 246/20, II SAB/Bk 250/20 i II SAB/Bk 251/20 przyjęto, że uchwała II OPS 5/19 ma zastosowanie w sprawach ze skarg na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, wniesionych po udzieleniu informacji czy załatwieniu wniosku i skargi odrzucił. W orzeczeniach tych wskazano, że jakkolwiek formalnie uchwała powyższa dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, to jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania, mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, w tym załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej.

W ocenie niniejszego składu orzekającego nie można podzielić powyższego stanowiska. Przede wszystkim uchwała dotyczy spraw zakończonych decyzją i nie ma w niej stwierdzenia, że ma ona zastosowanie do spraw z zakresu informacji publicznej kończonych inaczej niż decyzją, a w związku z tym nie wiąże sądów w tych sprawach. W uzasadnieniu uchwały położono nacisk na znaczenie ponaglenia, które z kolei nie jest wymagane przy skardze w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Ponadto podkreślenia wymaga, że w sprawach z zakresu informacji publicznej mogą one być kończone na kilka niezależnych od siebie sposobów, w tym nawet zwykłym pismem informującym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W sprawach tych oprócz rozstrzygnięć decyzyjnych (niniejszy skład się na ich temat nie wypowiada, gdyż nie są one przedmiotem tej sprawy), które strona może skarżyć poprzez wniesienie odwołania, są rozstrzygnięcia inne, na które ustawa nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia oprócz możliwości skarżenia bezczynności organu. Różnica zatem pomiędzy sprawami z zakresu udzielania informacji publicznej, kończonymi decyzją i sprawami kończonymi w inny sposób, jest taka, że w tych innych sprawach skarga na bezczynność jest merytorycznym środkiem zaskarżenia, które nie zmierza do zobowiązania organu do załatwienia sprawy i jego ukarania, tylko do zakwestionowania jego stanowiska (rozstrzygnięcia) i zmuszenia go do wydania rozstrzygnięcia o innej treści (patrz: cała dotychczasowa linia orzecznicza, że udzielenie przez organ odpowiedzi niepełnej powoduje, że organ nadal jest bezczynny. Podobnie jest w innej kategorii spraw, a mianowicie przy pozostawieniu podania bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 k.p.a. – nie służy na nie zażalenie tylko skarga na bezczynność – I SAB/Bk 11/20).

Zdaniem niniejszego składu orzekającego, strona musi mieć możliwość merytorycznego zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia organu również w sprawie o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem odrzucenie skargi ma zawsze charakter formalny, a zatem można je zastosować z konkretnej, ustawowo przewidzianej przyczyny, która nie odnosi się do merytorycznej strony zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odrzucenie skargi ma miejsce niezależnie od tego, czy skarga jest zasadna czy niezasadna, bo zasadność skargi ocenia się w płaszczyźnie merytorycznej, zaś odrzucenie w płaszczyźnie formalnej – odrzucenie wyprzedza badanie merytoryczne. Przy zastosowaniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd nie może dokonywać badania merytorycznego skargi (inaczej w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Niedopuszczalna jest też sytuacja, gdy w jednej sprawie sądowej dotyczącej oceny prawidłowości działania organu w postaci udzielenia odpowiedzi zwykłym pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, sąd mógłby merytorycznie stwierdzić bezczynność (gdyby uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną) albo formalnie odrzucić skargę (gdyby uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną). Zresztą, dopuszczając stosowanie tej uchwały do spraw o udzielenie informacji publicznej kończonych innymi rozstrzygnięciami niż decyzjami, stwierdzić by konsekwentnie należało, że skarga w tych sprawach zawsze podlegałaby odrzuceniu, gdyby tylko została wniesiona po którymkolwiek z tych rozstrzygnięć (choćby i poinformowaniu strony zwykłym pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną). Z racji więc na powyższe, Sąd w składzie niniejszym odstępuje od stanowiska przyjętego w cytowanych orzeczeniach.

Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z przepisów przedmiotowej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.),

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.,

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.),

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji,

5) jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżąca zarzuca organowi bezczynność dotyczącą tylko jednego żądania z pisma z dnia 23 stycznia 2021 r., a mianowicie odnośnie braku wskazania oceny końcowej na dyplomie ukończenia studiów wyższych. Pozostałe żądane przez nią informacje publiczne zostały jej udzielone i skarga na bezczynność ich nie dotyczy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. jest podmiotem, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., który mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Spór natomiast dotyczy kwestii, czy ocena na dyplomie ukończenia przez niego studiów wyższych jest informacją publiczną.

Oceniając więc aspekt przedmiotowy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną, wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07).

W ocenie Sądu, rację ma organ, że ocena na dyplomie ukończenia studiów wyższych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie jest informacją publiczną. Zauważyć bowiem należy, że wymagania na stanowisku państwowego inspektora sanitarnego zostały określone w art. 13 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 t.j. Inspektor w S. jest magistrem inżynierem, a zatem ma do niego zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, zgodnie z którym państwowym inspektorem sanitarnym może być osoba, która posiada tytuł zawodowy magistra i uzyskała dodatkowe kwalifikacje mające zastosowanie w realizacji zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia mając na względzie zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie zaś z Załącznikiem: Wykaz dodatkowych kwalifikacji mających zastosowanie w realizacji zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie wykazu dodatkowych kwalifikacji, jakie musi posiadać państwowy inspektor sanitarny posiadający tytuł zawodowy magistra (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 635), wymaganiem tym jest ukończenie studiów podyplomowych lub studiów doktoranckich w zakresie odpowiadającym specjalizacjom, o których mowa w ust. 1.

Ani więc z przywołanej ustawy ani też z wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie wynika, aby ocena na dyplomie studiów wyższych, podyplomowych czy też doktoranckich, wchodziła w zakres wymogów przewidzianych dla objęcia funkcji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Skoro więc nie ma takiego wymogu na etapie objęcia funkcji, to tym bardziej nie ma go na etapie sprawowania tej funkcji. A to oznacza, że informacja ta, jako całkowicie niezwiązana z objęciem i sprawowaniem tej funkcji, nie jest informacją publiczną. Jak trafnie się bowiem podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakres przedmiotowy ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 652/16). Informację publiczną będą stanowić więc zasady naboru, wykaz osób kandydujących na stanowiska członków zespołu, wykaz osób które zostały zatrudnione, ale również dotyczące stażu kandydata, jego dotychczasowego zatrudnienia, pełnionych obowiązków, doświadczenia urzędniczego lub innych informacji dotyczących wymagań związanych ze stanowiskiem wskazanym w ogłoszeniu o naborze (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 155/16). Pośród nich nie można się jednak doszukać informacji o ocenie na dyplomie ukończenia studiów wyższych.

Niniejszy skład orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone pośrednio w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 852/17, że "dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów nie będą informacją publiczną, skoro informacje te nie dotyczą zakresu objętego wymaganiami związanymi ze stanowiskiem urzędniczym (dyrektor biura prasowego), o które ubiegają się kandydaci". Jednocześnie nie podziela stanowiska wyrażonego, w przywołanym przez skarżącą, wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 425/14. Z analizy uzasadnienia tego ostatniego wyroku nie wynika bowiem właściwie, dlaczego to ocena końcowa na dyplomie ukończenia studiów ma stanowić informacje odzwierciedlające kompetencje funkcjonariusza publicznego. Także w niniejszej skardze, oprócz powołania się na ów wyrok, strona skarżąca w żaden przekonujący sposób nie wykazuje, aby oceny końcowe z dyplomów ukończenia przez Inspektora studiów wyższych i podyplomowych, miały jakikolwiek wpływ na jego wybór albo sprawowaną przez niego funkcję.

W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro żądana w omawianym zakresie informacja nie była informacją publiczną, realizując wymogi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystarczyło, że Inspektor powiadomił w ustawowym terminie wnioskodawczynię zwykłym pismem, że ocena końcowa na dyplomie nie jest informacją publiczną i nie podlega wobec tego udostępnieniu. Organ nie popadł zatem w bezczynność, a skoro tak, to skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.