II SAB/Bk 104/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku do rozpoznania wniosku J.R. z dnia [...] grudnia 2019 roku, w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. R. (dalej powoływany jako: "skarżący") został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2019 r. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]

W związku z tym, że przy zwolnieniu skarżącego ze służby nie doszło do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy, przysługującego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant Wojewódzki Policji w B.

w dniu [...] stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie.

Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił wszczęte postępowanie, wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie zaś niekonstytucyjności przepisu przekłada się, w ocenie organu, na konieczność ukształtowania przez ustawodawcę nowego stanu prawnego.

Skarżący nie wnosił zażalenia na powyższe postanowienie, wobec czego stało się ono ostateczne.

W dniu [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2020 r.) skarżący złożył wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.

o podjęcie i dalsze prowadzenie zawieszonego postępowania w sprawie. Skarżący wskazał, że aktualnie sytuacja w przedmiotowej sprawie uległa zmianie. Wprawdzie nadal brak jest regulacji o charakterze ustawowym pozwalającym na rozstrzygniecie sprawy w sposób bezpośredni, to jednakże w okresie prawie roku od dnia zawieszenia postępowania została ustalona praktyka organów w powyższym zakresie. Nadto zaobserwować można wyraźną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika możliwość dokonania naliczenia kwoty ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Dlatego też dalsze utrzymywanie stanu zawieszenia niniejszej sprawy uznać należy za merytorycznie nieuzasadnione.

W odpowiedzi na powyższe, organ poinformował skarżącego pismem z dnia

[...] stycznia 2020 r., że przedmiotowe postępowanie zostanie podjęte w chwili ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W związku z brakiem rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. powyższego wniosku, skarżący w dniu [...] czerwca 2020 r.

(data wpływu do organu) złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji

w W. Wskazał w nim, że w dniu [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do organu

z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy

a następnie wydania decyzji merytorycznej. W konsekwencji powyższego otrzymał pismo informujące o odmowie dokonania wnioskowanej czynności z powodu braku uregulowań prawnych w tym zakresie.

W odpowiedzi na ponaglenie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Komendant Główny Policji w W. uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w rozpatrywaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. Następnie wyjaśnił zaistniały stan prawny w sprawie, wskazując, że wniosek zostanie rozpatrzony po wejściu w życie stosownych regulacji prawnych.

W dniu 10 lipca 2020 r. do tut. sądu wpłynęła skarga J. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że stanowisko zajęte przez organ Policji

w sprawie jest całkowicie błędne, albowiem skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie,

w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości, a świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W tym zakresie skarżący powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Reasumując skarżący stwierdził, że organ winien podjąć

i kontynuować postępowanie, kończąc je wydaniem stosownej decyzji. Brak zaś działania w powyższym zakresie stanowi ewidentny przejaw bezczynności, co więcej strona postępowania bez wyraźniej przyczyny pozbawiona została prawa do załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie oraz rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem brak "decyzyjnego" załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służy w Policji, dowodzi zaistnienia

w sprawie niniejszej stanu bezczynności organu.

Na wstępie wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania

w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA

w Gdańsku z 3.07.2013 r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte

(T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004 r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności.

W niniejszej sprawie, skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o podjęcie i kontynuowanie zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wyrokowania w sprawie, organ udzielił skarżącemu jedynie pisemnej odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu [...] stycznia 2020 r., informując, że nie może obecnie podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać sprawy, ze względu na brak uregulowań prawnych. Organ nie wydał natomiast

w sprawie wniosku żadnego rozstrzygnięcia, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę.

W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy informacja organu z dnia [...] czerwca 2020 r. udzielona skarżącemu na jego wniosek z dnia

[...] grudnia 2019 r. stanowi prawidłowy sposób załatwienia sprawy.

W przedmiotowej sprawie niespornym jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2019 r., a przysługujący mu - na podstawie

art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie został mu wyliczony

i wypłacony. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji wszczął postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu takiego świadczenia, jednak - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił je uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa

w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że artykuł 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. wyznacza obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania, stanowiąc: "organ administracji publicznej zawiesza postepowanie". Organ zatem w razie wystąpienia jednej

z wyliczonych podstaw obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu więc w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postepowania.

Z kolei w myśl art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Organ z urzędu obowiązany jest więc do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Również strona, co ma istotne znaczenie dla naszej sprawy, ma możliwość żądania takiej oceny, w efekcie której może nastąpić jego podjęcie. W tym miejscu wskazać należy, że w ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". Dodatkowo zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009r., sygn. akt II OSK 137508, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku

z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (tak: WSA

w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 404/18, Lex nr 2523795).

O podjęciu zawieszonego postępowania lub odmowie jego podjęcia organ administracji publicznej orzeka w formie postanowienia (art. 101 k.p.a.). Przy czym co istotne - na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie (101 § 3 k.p.a.).

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że w obowiązującym stanie prawnym wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania zgłoszony przez stronę, winien być rozstrzygnięty w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Taką formę prawną rozstrzygnięcia wniosku oraz jego zaskarżenia przewidział ustawodawca. Udzielenie zatem odpowiedzi pisemnej przez organ na tak sformułowany wniosek nie stanowi załatwienia sprawy zgodnie z prawem,

tj. w odpowiedniej formie.

Powyższe skutkuje uznaniem, że organ pozostawał w bezczynności

w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Skarżący posiadał status strony postępowania a jego wniosek zainicjował postępowanie wpadkowe, którego celem było zbadanie przyczyn uzasadniających ustanie zawieszenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej, właściwy organ nie zakończył sprawy zainicjowanym tym wnioskiem zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami.

W myśl zaś art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. bez określania charakteru tego aktu prawnego. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającego być wydanego rozstrzygnięcia, nie pozwalał Sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron postępowania. Podobnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. II SAB/Bk 58/20 stwierdził, że "ocena (...) czy postępowanie w okolicznościach niniejszej sprawy powinno zostać podjęte nie należy do sądu rozpoznającego skargę na bezczynność, wobec możliwości odrębnego zaskarżenia postanowień wpadkowych w przedmiocie zawieszenia postępowania". Z uwagi na powyższe Sąd nie widzi podstaw do wypowiadania się

w kwestii zasadności zawieszenia postępowania. Sąd ma na uwadze stanowisko sądów administracyjnych formułowane na tle art. 115a ustawy o Policji, jednakże

w tej sprawie z uwagi na rozróżnienie kognicji sądów w sprawach ze skarg na bezczynność i na działanie, jak też z uwagi na regulację art. 100 § 3 k.p.a. brak było podstaw do oceny powodów zawieszenia w sprawie ze skargi na bezczynność.

Sąd zakreślił organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność

(tak: wyroki NSA z 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z 7 czerwca 2017 r.,

II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego, wskazane wyżej przesłanki wystąpiły

w sprawie niniejszej. Organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy przez okres prawie 9 miesięcy. Tymczasem mając na uwadze przepis art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę braku "decyzyjnego" załatwienia niniejszej sprawy. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest zbyt skomplikowanym wnioskiem i jak już wyżej wskazano

w postępowaniu nim zainicjowanym nie rozstrzyga się sprawy co do istoty, ale jedynie w wąskim jego wycinku, tj. w zakresie zaistnienia przyczyn uzasadniających ustanie zawieszenia. Nie rozpoznając tego wniosku w przepisanej prawem formie pozbawia się ponadto stronę możliwości zweryfikowania stanowiska organu

w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia wniosku. Dlatego w tym przypadku długotrwałość niedziałania organu (9 miesięcy) jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego i zobowiązywało Sąd do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia

w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego

w sprawie niniejszej powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt niedziałania organu

w przypisanej prawie formie przez okres ponad 9 miesięcy od otrzymania wniosku

o podjęcie zawieszonego postępowania i co istotne nie rozstrzygnięcie go do chwili obecnej, uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających

z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 500 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wysokość uiszczonego przez niego wpisu od skargi na bezczynność.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.