II SAB/Bk 101/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marta Joanna Czubkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Podlaskiego do rozpoznania wniosku T. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

We wniosku z 2 października 2025 r. T. S. zwróciła się do Wojewody Podlaskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 187 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.c.), tj. z uwagi na zamiar podjęcia nauki na studiach medycznych. Załączyła m.in. decyzję o przyjęciu na studia stacjonarne jednolite magisterskie na kierunku medycyna.

W dniu 5 listopada 2025 r. wnioskodawczyni złożyła prośbę do Wojewody Podlaskiego o rozpatrzenie jej wniosku oraz wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na to pismo Wojewoda w piśmie z 13 listopada 2025 r. poinformował, że ustawa z dnia 29 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301, dalej: ustawa pomocowa) w art. 100d zawiesiła w okresie do 4 marca 2026 r. bieg terminów załatwiania m.in. spraw dotyczących udzielania pozwoleń na pobyt czasowy.

W dniu 6 marca 2026 r. wnioskodawczyni złożyła ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. Wskazała, że mimo wielokrotnych pism zobowiązujących organ do podjęcia czynności – nie zostały one podjęte, mimo że sprawa nie jest skomplikowana, w tym nie wystąpiły okoliczności uzasadniające tak długie procedowanie.

W piśmie 10 marca 2026 r. Wojewoda Podlaski poinformował wnioskodawczynię, że ponaglenie pozostawiono bez rozpoznania.

W dniu 14 maja 2026 r. T. S. złożyła skargę na przewlekłość postępowania. Wskazała, że naruszone zostały przepisy art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o przyznanie sumy pieniężnej od organu w kwocie 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku obowiązywał art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, zgodnie z którym (w aktualnym, zmienionym brzmieniu) w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ wskazał też na Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, w szczególności jej art. 5 ust. 2, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie. Czym jest wniosek kompletny konkretyzuje ust. 4 ww. przepisu, tj. jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Dalej Wojewoda wywiódł, że prawo krajowe, a konkretnie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wskazywała na niezbędne elementy wniosku w art. 106 ust. 1 pkt 1, tj. m.in. dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, w zakresie niezbędnym do wydania zezwolenia. Z kolei przepis art. 13 pkt 10 u.c. jako dane cudzoziemca wymienia odciski linii papilarnych. Zgodnie z powyższym i przywołaną dyrektywą, w ocenie organu, termin do załatwienia wniosku bez uzupełnionych odcisków linii papilarnych wstrzymuje się do czasu ich uzupełnienia. W konsekwencji organ podkreślił, że skoro wniosek skarżącej obarczony jest wymienionym powyżej brakiem, tj. nie uzupełniono odcisków linii papilarnych, zatem nie jest wnioskiem kompletnym powodującym bieg terminu na jego rozpatrzenie. Ponadto, zdaniem organu, zgodnie z art. 100d ustawy pomocowej termin na załatwienie tej sprawy nie rozpoczął w ogóle biegu. Stosownie do art. 100d ust. 1 stan ten trwał na dzień złożenia wniosku do Wojewody i na dzień złożenia skargi. Organ wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2024 r. (OSK II 793/24), z którego wynika, że zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d tej ustawy - nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym skarga cudzoziemki zawierająca wnioski o stwierdzenie przewlekłości postępowania organu i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie i przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniona i podlegać musi oddaleniu. W odniesieniu konkretnie do sytuacji skarżącej w przedmiotowej sprawie Wojewoda również wskazał, że posiada ona kartę pobytu wydaną w Niemczech, ważną do 2 września 2028 r., zatem jest uprawniona do swobodnego podróżowania i korzystania z pełni praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, z tym że sąd dokonał przekwalifikowania skargi ze skargi na przewlekłość postępowania na skargę na bezczynność.

Skarżąca zaskarżyła przewlekłość postępowania Wojewody Podlaskiego w procedowaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przewlekłość, obok bezczynności, jest formą zaniechania organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Przewlekłość postępowania, tak jak bezczynność, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Podobnie jak w innych sprawach sądowoadministracyjnych, także i w sprawach o przewlekłość postępowania bądź bezczynność organu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Pojęcie przewlekłości zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i oznacza "prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z kolei pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Terminy załatwienia sprawy wynikają z ogólnych zasad postępowania administracyjnego i z regulacji szczegółowych przewidzianych dla konkretnych rodzajów spraw. W myśl zasad ogólnych organy mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.); sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca jeśli wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, jeśli jest szczególnie skomplikowana (art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania występuje, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, podejmowane działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Chodzi więc o sytuację, w której organ nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Z kolei bezczynność występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie; zatem w odróżnieniu od przewlekłości postępowania, w którym jakieś czynności mają miejsce, przy bezczynności występuje całkowite zaniechanie organu, który nie wykazuje żadnej aktywności, w tym nie dopełnia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 36 k.p.a., tj. nie tylko nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy, ale też nie zawiadamia o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazuje jej nowego terminu załatwienia i nie poucza o możliwości wniesienia ponaglenia.

W niniejszej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.; dalej: u.c.) spór dotyczy wystąpienia zaniechania organu i charakteru tego zaniechania.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. (według brzmienia na datę składania wniosku i obecnego, które są tożsame) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z ust. 2 wyżej powołanej regulacji termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przyjmuje się, że przepis art. 112a u.c. nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (por. wyroki z 25 maja 2023 r., II SAB/Sz 56/23, z 31 maja 2023 r., I SAB/Wr 34/23, z 9 listopada 2023 r., III SAB/Łd 178/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo prezentuje też jednolite stanowisko, zgodnie z którym organ w zakresie, w jakim powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, jest związany zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym także obowiązkiem załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. W związku z powyższym "działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy (zob. wyrok z 15 czerwca 2023 r., II SAB/Po 3/23; z 9 kwietnia 2024 r., II SAB/Wr 154/24). Organ nie jest zatem zwolniony z obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy przez brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu - byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności (por. wyrok z 7 listopada 2023 r., III SAB/Łd 192/23).

Sąd podziela więc pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a §1 k.p.a. (por. wyrok z 30 czerwca 2022 r., II GSK 234/22).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 2 października 2025 r. (data wpływu do Wojewody wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. W przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącą wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość nie tylko niezwłocznie, lecz w ogóle, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby po dacie złożenia wniosku organ podejmował jakiekolwiek czynności wobec skarżącej. Informacje jej udzielane, w odpowiedzi z 13 listopada 2025 r. na pismo ponaglające z 29 października 2025 r. oraz w odpowiedzi z 10 marca 2026 r. na ponaglenie, nie stanowiły prawidłowego zrealizowania obowiązków informacyjnych z art. 36 k.p.a., ani nie stanowiły załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., bowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w tym przepisie rozpoczynające bieg wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania sąd stwierdza, że Wojewoda dopuścił się nie przewlekłego prowadzenia postępowania (jak zarzuca skarżąca), ale dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Nie tylko bowiem nie podejmował czynności nawet pozornych czy przedłużających postępowanie, ale nie podjął żadnych czynności informacyjnych bądź zmierzających do zakończenia postępowania choćby w sposób procesowy. Mając to na uwadze sąd, uprawniony z tytułu art. 134 p.p.s.a. do rozpoznania skargi niezależnie od jej zarzutów i wniosków, stwierdził zatem wystąpienie bezczynności a nie przewlekłego prowadzenia postępowania.

W związku z powyższym wskazać też trzeba, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do ustawy pomocowej. Zgodnie z nowo dodanym wówczas art. 100c ust. 1, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Następnie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), następnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854; dalej: ostatnia nowelizacja).

Na dzień wniesienia skargi i na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie przepis art. 100d ustawy pomocowej określał ten termin "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 203). Przepis art. 100d przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100d ustawy pomocowej zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. - do 4 marca 2027 r.

Przepis art. 100d ustawy pomocowej odnosi się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. - w wyrokach: z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23; z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23. Sąd stanowisko to podziela.

Jednocześnie fundamentalną kwestią jest okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w przepisie art. 100d ustawy pomocowej (obecnie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2027 r.) oraz ilość nowelizacji wprowadzających to przedłużenie.

NSA w ugruntowanym już orzecznictwie stanął bowiem na stanowisku, że ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw, mający swoje źródło w ilości tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy pomocowej). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji NSA doszedł do przekonania, że okoliczności powoływane jako uzasadnienie kolejnego przedłużania braku biegu terminów nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej, tj. po 30 czerwca 2024 r.

W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 203) w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2027 r. obowiązywanie zawieszenia biegu terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por: wyrok z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24 i wyroki tam powołane).

W orzeczeniach prezentujących powyższy pogląd wyjaśniano również, że analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., II OSK 172/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio) - musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taka właśnie sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 15 maja 2024 r. i w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którymi każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. NSA podkreślił, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (por. np. wyrok z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21).

Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy pomocowej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 23 stycznia 2026 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należy wskazać, że niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.

Sąd w sprawie niniejszej stanowisko powyższe w całości podziela. Oznacza ono, że do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie sprawy nie biegły (art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej), a zatem organ nie mógł uchylać się od rozpoznania sprawy powołując się na tę regulację i w zakresie, w jakim powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku jest związany zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym także obowiązkiem załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a.

Skarżąca wniosek w sprawie złożyła 2 października 2025 r. Stosując powyższe stanowisko, tj. mając na uwadze niezgodność nowelizacji ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz przedstawiony powyżej podgląd dotyczący momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i obowiązków organów z art. 64 § 2 k.p.a. – należy przyjąć, że formalnie stan bezczynności można badać od tej daty.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności. Od momentu wniesienia przez skarżącą wniosku organ przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, pozostawiając dodatkowo wnoszone przez nią ponaglenie bez rozpoznania. W szczególności organ nie wezwał skarżącej do osobistego stawiennictwa w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim celem pobrania odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych. Okres, który minął od złożenia wniosku do daty wyrokowania przez sąd (dziewięć miesięcy), bez wątpienia można określić jako nieproporcjonalnie długi do stopnia zawiłości sprawy. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest sytuacja, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie jest w ogóle kierowane do wnioskodawcy, a taki stan rzeczy jest wyjaśniany posiadaniem przez skarżącą karty pobytu uzyskaną w Niemczech i ważną do 2 września 2028 r. Przy czym takie wyjaśnienie pojawiło się dopiero w odpowiedzi na skargę sporządzonej 28 maja 2026 r., natomiast do tego momentu (a w zasadzie do doręczenia skarżącej odpowiedzi na skargę, co miało miejsce 8 czerwca 2026 r. i zostało dokonane przez sąd) – skarżąca pozostawała w całkowitej niepewności co do stanowiska organu odnośnie jej wniosku. Zauważyć trzeba, że zwolnienie z biegu terminów, co do którego przekonany był organ, nie zwalniało go z obowiązku podejmowania czynności w sprawie. Skoro bowiem sprawa wpłynęła – należało ją zakończyć.

W realiach niniejszej sprawy działanie organu nosiło znamiona bezczynności, gdyż organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie w zasadzie aż do momentu wyrokowania. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji (Wojewoda) nie podejmuje w sprawie żadnej czynności przez prawie dziewięć miesięcy (licząc od 2 października 2025 r.), a dalej wykonuje pewne czynności (wysyłane do skarżącego informacje o pozostawieniu jego ponagleń bez rozpoznania), z tym że nie zmierzały one do załatwienia sprawy i stanowiły odpowiedzi na czynności podejmowane przez skarżącego.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał również, że gdyby nie wprowadzono zawieszenia terminów załatwiania spraw wynikającego z ustawy o pomocy, to prawo Unii Europejskiej (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, art. 5 ust. 2) wstrzymuje terminy do momentu uzupełnienia braków znajdujących się we wniosku. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej wyżej dyrektywy właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym. Z ust. 4 ww. przepisu wynika, że jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek.

Sąd podkreśla, że jak wynika z przedstawionych wyżej regulacji, termin ten w istocie mógłby ulec zawieszeniu, w sytuacji gdy, mimo powiadomienia przez organ o niekompletności wniosku, wnioskodawca nie uzupełni go w określonym przez organ terminie. W przedmiotowej sprawie natomiast organ argumentację o niekompletności wniosku skarżącego przedstawił dopiero w odpowiedzi na wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego tym wnioskiem.

Uprawnione jest zatem przyjęcie, że postępowania w sprawie - na dzień wniesienia skargi - organ w zasadzie nie prowadził, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Dlatego w punkcie 2 wyroku sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Konsekwencją takiego ustalenia jest punkt 1 wyroku, w którym zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin trzydziestodniowy jest optymalny do zamknięcia sprawy (mając na uwadze długotrwałość dotychczasowego postępowania oraz materiał dowodowy dotychczas zgromadzony), a także przedmiot sprawy.

W ocenie sądu bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie sądu - w sprawie nie miało miejsca. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 100d ustawy pomocowej nie został wyeliminowany z obrotu prawnego przez ustawodawcę, zatem nadal obowiązuje. Ustalenie jego niekonstytucyjnego charakteru nastąpiło w orzecznictwie sądów administracyjnych i było wynikiem dogłębnej analizy oraz wykładni przepisów o wstrzymaniu biegu terminów w kontekście prawa do sądu. Odmowa zastosowania art. 100d ustawy pomocowej jest więc wynikiem określonego kierunku orzecznictwa sądów, bowiem początkowo akceptowano ograniczenia wynikające z art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, zastrzegając jedynie możliwość zmiany tej oceny w razie zmiany okoliczności sprawy (zob. szerzej wyrok z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24). A zatem skoro zmiana okoliczności sprawy niniejszej polegająca na przyjęciu niedopuszczalności zastosowania art. 100d ustawy pomocowej od 1 lipca 2024 r. wynikała z orzecznictwa sądów administracyjnych (np. pierwszy z takich wyroków NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24), a nie była expressis verbis zmianą legislacyjną, to wobec związania organów administracji publicznej zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) - nie można Wojewodzie Podlaskiemu przypisywać bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Dlatego orzeczono jak w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Z wyżej wskazanych względów sąd nie przyznał od organu na rzecz skarżącej zawnioskowanej w skardze sumy pieniężnej. Oprócz odwołania się do powyższej argumentacji sąd wskazuje, że skarżąca w żaden sposób wniosku o tę sumę nie uzasadniła, co wzmacnia argument o braku podstaw do jej przyznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Marta Czubkowska Elżbieta Lemańska Anna Bartłomiejczuk