II SA/Wr 857/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 listopada 2022 r., nr SKO 4111/72/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na trenie działki wraz z jej podziałem i dojazdem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Burmistrz S., decyzją z 20 IX 2022 r. (nr 34/2022), wydaną z wniosku Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie działki o nr ew. [...], obręb S. wraz z jej podziałem i dojazdem z ul. [...] przez działkę o nr ew. [...] w S. oraz niezbędną infrastrukturą techniczną.

Od niniejszej decyzji odwołanie wnieśli N. Ł. i M. M.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej jako "SKO") decyzją z 3 XI 2022 r. (nr SKO 4111/72/2022) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z 23 XI 2022 r., podpisanym przez Burmistrza S., wniesiono sprzeciw od decyzji SKO wskazując, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła strona, która nie odebrała decyzji i w związku z tym, odwołanie było niedopuszczalne.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego odrzucenie, wskazując, że organ administracji publicznej (burmistrz miasta) powołany do rozstrzygania spraw administracyjnych nie jest stroną postępowania.

Pismem procesowym z dnia 3 I 2023 r. Burmistrz S., odpowiadając na wezwanie Sądu, sprecyzował, że w sprawie stroną wnoszącą sprzeciw jest Uzdrowiskowa Gmina Miejska S. jako właściciel terenu objętego decyzją w przedmiocie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako "ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".

Stosownie do art. 64b § 1 ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne.

Niedopuszczalność skargi może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia.

Zgodnie natomiast z art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie § 2 ww. przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Analiza treści art. 50 § 1 ppsa prowadzi do wniosku, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw od decyzji SKO wniósł Burmistrz S., reprezentujący Uzdrowiskową Gminę Miejską S., który w tej sprawie wydał decyzję jako organ pierwszej instancji.

Mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi zagadnienie - oceny dysponowania przez jednostkę samorządu terytorialnego statusem strony w sprawach, w których organ tej jednostki orzekał w pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, było już w przeszłości przedmiotem licznych wypowiedzi i analiz w judykaturze, jak i w doktrynie. Podkreślić trzeba, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące znaczenie uzyskał pogląd o braku legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach rozpoznanych w pierwszej instancji postępowania administracyjnego przez organ tej jednostki (zob. np.: wyrok NSA z 16 II 2005 r., OSK 1017/04; wyrok NSA z 7 XII 2005 r., I OSK 521/05; postanowienie NSA z 1 II 2006 r., I OSK 386/05 - CBOSA). Należy podzielić stanowisko, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma także legitymacji skargowej na gruncie art. 50 ppsa do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. To zaś oznacza, że w opisanej sytuacji, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (v.: postanowienia NSA: z 11 IV 2007 r., II GSK 403/06; z 22 VIII 2007 r., I OSK 1122/07; z 20 I 2009 r., II GSK 657/08; podobnie postanowienia: WSA w Olsztynie z 17 XII 2007 r., II SA/Ol 1040/07; WSA w Rzeszowie z 13 XII 2007 r., I SA/Rz 708/07, czy WSA w Krakowie z 29 I 2008 r., III SA/Kr 977/07 - CBOSA).

Na tym tle w piśmiennictwie również przyjmuje się, że gmina nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu powyższego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (v.: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, Sądowa Kontrola Administracji Publicznej, Tom 10, Warszawa 2014, s. 246).

Powyższe obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w związku z art. 64b § 1 ppsa. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.