II SA/Wr 819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i M. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2019 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę S. Spółka z o.o. Sp.k we W., dla inwestycji obejmującej budowę zespołu pięciu budynków jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. N. we W. na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...], [....], obręb O.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia [...] 2018 r. Przed wydaniem decyzji zastrzeżenia i uwagi wniosły strony postępowania (właściciele nieruchomości sąsiednich), w tym M. C. oraz J. S. (współwłaściciele działki nr [...] oraz działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną). Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia z projektu budowlanego stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu [...] 2019 r. inwestor uzupełnił projekt budowlany oraz udzielił odpowiedziami i wyjaśnień dotyczących kwestii wskazanych w ww. postanowieniu oraz w pismach stron postępowania.

Po zapoznaniu się ze złożonymi dowodami, strony postępowania w tym M. C. oraz J. S., zgłosili sprzeciw wobec planowanej inwestycji (pisma z dnia [...] [...] i [...] 2019 r.) podnosząc, między innymi zastrzeżenia dotyczące zacienienia nieruchomości których są właścicielami oraz wskazując na liczne uciążliwości związane z realizacją dodatkowych 10 mieszkań w 5 zaprojektowanych budynkach, co w konsekwencji wiązać się będzie z obecnością dodatkowych 20 samochodów, zwiększeniem hałasu oraz zanieczyszczeń w okolicy. M. C. zgłosił także żądanie uzależnienia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, od zobowiązania inwestora do zawarcia z pozostałymi współwłaścicielami działki nr [...] umowy o "wybudowaniu drogi dojazdowej na działce nr [...] ze wszystkimi niezbędnymi instalacjami spełniającej standardy i zapewniające bezpieczne, nieuciążliwe i bezawaryjne korzystanie z tej drogi wszystkim współwłaścicielom". W piśmie z dnia [...] 2019 r. swoje stanowisko przedstawił także profesjonalny pełnomocnik skarżących wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu załatwienia wniosku skarżących o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik zarzucił, że budowę zaprojektowano na działkach które nie są wystarczające dla inwestycji tego rodzaju, nie posiadają odpowiedniej infrastruktury i nie dają możliwości technicznych zapewniania przyszłym mieszkańcom planowanych budynków miejsc do parkowania oraz, że zamierzenie może prowadzić do naruszeń praw mieszkańców sąsiednich nieruchomości przez zaburzenie ładu przestrzennego (sąsiednie budynki są wolnostojące a projektowany to "mały blok mieszkalny"). Zdaniem pełnomocnika w projekcie zagospodarowania zmniejszono proporcje terenów zielonych i biologicznie czynnych, przewidziano "ukryte" miejsca postojowe (ażurowe nawierzchnie z kostki brukowej), zaprojektowano zbyt mało miejsc postojowych (według planu miejscowego wymagane jest 1,2 miejsca na mieszkanie) co rodzi przypuszczenie, że samochody będą faktycznie parkowane na podjazdach a związku z tym nie wprowadzono rozwiązań zapobiegających przedostawaniu się substancji ropopochodnych do środowiska. W ocenie pełnomocnika przyjęte w projekcie rozwiązania dopuszczają parkowanie pojazdów przed budynkami, co spowoduje niezachowanie odległości wymaganych od granicy działki (3m) i od okien pomieszczeń (7m). Nie wprowadzono nadto rozwiązań dotyczących odbioru wód opadowych na glebach gliniastych o słabej przepuszczalności oraz dotyczących odbioru nieczystości stałych (zaprojektowano 1 śmietnik w odległości poniżej 10 m od okien). Pełnomocnik powielił także zarzuty stron, dotyczące zwiększenia zacienienia budynków sąsiednich przez zagęszczenie zabudowy, zwiększenie natężenia hałasu i zanieczyszczeń ze względu na ruch samochodowy oraz braku zgody współwłaścicieli na wykorzystanie działki drogowej nr [...] i przeprowadzenia w niej niezbędnych instalacji.

Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Prezydent W. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Udzielając natomiast pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji, po dokonaniu sprawdzenia projekt budowlany, stwierdził jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami: G., G. S. K., i S., O. i granicą administracyjną miasta W. w obrębie O. we W. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]), kompletność pod względem wymaganych opinie i uzgodnień. Organ ocenił, że projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W konsekwencji uznał, że spełnione zostały wymagania art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Prezydent W. w sposób obszerny odniósł się do uwag zgłoszonych przez strony postępowania stwierdzając, między innymi, że: 1/ działki będące przedmiotem zainwestowania według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położone są na terenie oznaczonym symbolem [...] który jako przeznaczenie podstawowe przewiduje budynki jednorodzinne w układzie wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym oraz budynki mieszkalne zawierające więcej niż 6 mieszkań i ich zespoły z możliwością lokalizacji usług wbudowanych. Przedmiotowe budynki jednorodzinne zaprojektowano w układzie szeregowym, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozumie się także budynek wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; 2/ dla zaplanowanego zespołu pięciu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej zaprojektowano 10 stanowisk postojowych w garażach wbudowanych w budynki, co spełnia wymogi § [...] planu miejscowego (ustalającego najmniej 2 miejsca parkingowe dla samochodów osobowych dla budynków jednorodzinnych). Organ stwierdził, że nie ma podstaw kwestionowania przyjętego w tym zakresie programu użytkowego, gdyż za rozwiązania projektowe odpowiada osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania. Uwaga o nie spełnieniu wymogu wskaźnika 1,2 miejsca postojowego dla każdego mieszkania nie ma zastosowania w sprawie, gdyż wskaźnik ten dotyczy budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 6 lokali, które w istocie są małymi budynkami wielorodzinnymi. Odnosząc się do obaw stron dotyczących lokalizacji skupiska miejsc postojowych przed projektowanymi budynkami (wykorzystanie dla tego celu podjazdów) organ stwierdził, że podjazdy ze względu na swoją długość (4,5m) nie mogą stanowić miejsc postojowych których minimalne wymiary to 2,5 m szerokości i 5 m długości (§ 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Ponadto podjazdy przylegają do ciągu o szerokości 5m pełniącego funkcję dojść i dojazdów do budynków a nie stanowisk postojowych. Brak zatem podstaw do stwierdzenia niezgodności projektu zagospodarowania z przepisami techniczno-budowlanymi. W kwestii miejsca dla gromadzenia odpadów stałych organ stwierdził, że zgodnie z § 23 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej odległości o których w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie określa się (dotyczy odległości od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi oraz od granicy z działką budowlaną). Co do zacieniania działek nr [...], nr [...] i nr [...] wyjaśnił, że przepisy techniczno-budowlane nie regulują sprawy ograniczenia czasu nasłonecznienia działek niezabudowanych. W związku z § 60 ww. rozporządzenia, w projekcie zamieszczono "analizę przesłaniania i zacieniania" wykonaną na mapie dla celów projektowych zawierającą kłady cienia od projektowanej zabudowy na działki sąsiednie. Wynika z niej, że cień rzucany do godziny 16 na niezbudowane działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie przekracza odległości około 4 m od granicy działki, co umożliwia hipotetycznie zabudowę zgodnie z przepisami, bez jakichkolwiek ograniczeń. Dopiero w godzinach od 16-17 cień pochodzący od projektowanego zespołu budynków może ograniczyć potencjalną zabudowę działek sąsiednich. O godzinie 17 zacienia pas terenu działek nr [...] i nr [...] o szerokości 10m wzdłuż granicy. Wobec tego organ uznał, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym ich właścicielom przyznał przymiot stron postępowania. Uwag dotyczące braku zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie dojazdu oraz infrastruktury technicznej organ uznał za nieuzasadnione, gdyż inwestycja nie dotyczy ani budowy przyłączy i sieci ani drogi na działce nr [...]. Wskazane na projekcie zagospodarowania przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, gazu wrysowano liniami przerywanymi i stanowią one proponowane trasy (przebiegi) przyłączy/sieci. Infrastruktura techniczna na działce nr [...] realizowana będzie według odrębnych opracowań a inwestor winien uzyskać stosowne zgody na wykonanie przyłączy i sieci w drodze wewnętrznej w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania. Organ zwrócił także uwagę, że inwestor jest współwłaścicielem działki nr [...], zatem posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Kwestia utrzymania tej drogi to sprawa cywilnoprawna. Odnosząc się do zarzutów dotyczących potencjalnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie w zakresie hałasu i zanieczyszczeń środowiska pochodzących od samochodów i ich wpływu na wartość nieruchomości, organ stwierdził, że kwestie te nie stanowią przedmiotu postępowania administracyjnego lecz cywilnego (immisje). Prezydent nie znalazł też podstawy do zakwestionowania analizy w zakresie zagospodarowania wód opadowych, gdyż bilans (analiza i obliczenia) zamieszczony w pkt [...] projektu sporządzony został przez osobę uprawioną, przy uwzględnieniu warunków gruntowych. Także opinia geotechniczna sporządzona została przez osobę z uprawnieniami. Co do zarzutu braku uzgodnienia projektu pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej organ stwierdził, że projektowane budynki mieszkalne nie mieszczą się w grupie obiektów wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWA z dnia 2 grudnia 2015 w sprawie uzgadniania projektu pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej. Brak zatem podstaw do żądania takiego uzgodnienia.

Wskazując na upoważnienie organu do uznania, że zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej gwarantuje stosowne oświadczenie projektanta, który ponosi odpowiedzialność zawodową oraz cywilnoprawną za nieprawidłowe rozwiązania projektowe, organ poinformował, że z projektu budowlanego wynika, że lokalizacja budynków nie ma wpływu na ograniczenie naturalnego oświetlania pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi oraz nasłonecznienie pokoi (§ 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Z projektu budowlanego wynika także, że budynki zlokalizowano zgodnie z rozporządzeniem z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe w odległości 8 m od zabudowy na działkach sąsiednich i 4 m od granicy sąsiednich niezabudowanych działek. Projekt jest zgodny z przepisami rozporządzenia w zakresie zapewniania dojścia i dojazdu do działki budowlanej umożlwiającego dostęp do drogi publicznej oraz w zakresie zapewnienia wymaganej odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien oraz od granicy działki.

Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania wniesionego przez J. S. i M. C., zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika który wraz z odwołaniem zaskarżył także postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] 2019 r. o odmowie zawieszenie postępowania wnosząc o jego uchylenie i o zawieszenie postępowania.

Uzasadniając zarzut dotyczący odmowy zawieszenia postępowania pełnomocnik wywodził, że strony wystąpiły z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji. Wnioskowane zmiany diametralnie inaczej regulują kwestie zagospodarowania terenu, w konwekcji czego dokumentacja projektowa nie będzie mogła być zaakceptowana. Zdaniem pełnomocnika rozstrzygnięcie w sprawie zmiany planu miejscowego stanowi w niniejszej sprawie prejudykat uzasadniający zawieszenie postępowania z urzędu.

Natomiast decyzji udzielającej pozwolenie na budowę pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W zakresie naruszenia prawa procesowego wskazano, że organ nie dopuścił do udziału w sprawie strony w osobie J. T., którego nieruchomość graniczy bezpośrednio z działkami zainwestowania.

W zakresie naruszenia prawa materialnego podniesiono przede wszystkim, że podany w projekcie budowlanym sposób zagospodarowania działek stanowi obejście prawa i wykorzystuje nieprecyzyjności przepisów w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W istocie bowiem przedmiotem inwestycji nie jest budowa "domów rodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej" lecz 10 lokali mieszkalnych, na działkach które nie są wystarczająco duże, nie posiadają infrastruktury i nie zapewniają możliwości technicznych urządzenia wystarczających miejsc do parkowania. Zdaniem skarżących prawidłowa i pogłębiona analiza treści planu miejscowego wskazuje, że na przedmiotowy obszarze dążono do ograniczenia kubatur budynków do budynków co najmniej sześciolokalowych. Skoro według ustaleń planu miejscowego zawartych w § [...] uchwały, prawodawca dopuścił na tym samym terenie, obok zabudowy budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym, bliźniaczym i szeregowym także zabudowę budynkiem mieszalnym zawierającym co najwyżej 6 lokali, to przyjmując racjonalność działania uchwałodawcy, uznać należy, że zamiarem urbanistycznym było ograniczenie kubatur budynków na tym terenie do budynków najwyżej sześciolokalowych - tymczasem planowana inwestycja zawiera ich aż dziesięć. Organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać właściwej analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i dopiero na tej podstawie zweryfikować prawidłowość kwalifikacji planowanej inwestycji podanej przez inwestora i autora projektu.

Zdaniem autora odwołana projekt budowalny narusza także inne normy. W tym względzie powtórzono zarzuty dotyczące proporcji terenów zielonych i biologicznie czynnych, kwestii miejsc parkingowych, negatywnego oddziaływania zabudowy na działki sąsiednie w zakresie hałasu i zanieczyszczenia generowanego przez samochody, braku zgody pozostałych współwłaścicieli na wykorzystanie działki drogowej do celów budowlanych oraz do przeprowadzenia w niej instalacji, braku rozwiązań dla ochrony przeciwpożarowej, zwiększenia zacienienia budynków, braku rozwiązań dotyczących odbioru wody opadowej w szczególności w przypadku deszczu nawalnego oraz długotrwałego, braku rozwiązań dla odbioru nieczystości stałych.

Wojewoda D. nie uwzględnił powyższego odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przedstawieniu przepisów stanowiących podstawę orzekania organ odwoławczy przeprowadził w uzasadnieniu ocenę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził, że podstawowym przeznaczeniem terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość jest zabudowa mieszkaniowa przez którą należy rozumieć budynki mieszkalne jednorodzinne w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym oraz budynki mieszkalne zawierające nie więcej niż 6 mieszkań i ich zespoły, z możliwością lokalizacji usług wbudowanych (§ [...] uchwały). W [...] uchwały planistycznej, wprowadzone zostały następujące wymagania dotyczące kształtowania zabudowy na tym terenie: (...) obowiązek zapewniania co najmniej 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych dla jednorodzinnych budynków mieszkalnych oraz wskaźnik minimum 1,2 miejsca postojowego dla każdego mieszkania, wliczając w to garaż, dla budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 6 mieszkań (ust. [...]). W [...] ustalono natomiast następujące ogólne zasady zabudowy: maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej 3 kondygnacje, przy czym trzecia kondygnacja w formie poddasza użytkowego (ust. [...]); maksymalna wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu nie może być wyższa niż 8 m i nie większa niż 14 m mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu (ust. [...]); obowiązek przekrycia nowo wznoszonych budynków oraz w przypadku nadbudowy obiektów istniejących dachem stromym pokrytym dachówką z wyłączeniem dachówki bitumicznej.

W wyniku analizy przedłożonego projektu budowlanego Wojewoda ustalił, że obie działki objęte inwestycją mają kształt wydłużonego wieloboku z dłuższymi bokami usytuowanymi na osi wschód – zachód. Od strony południowej graniczą z działkami nr [...] i nr [...] i sąsiadują z działką nr [...] (współwłasność skarżących), działką nr [...] oraz nr [...] (wewnętrzna droga dojazdowa stanowiąca współwłasność inwestora i osób fizycznych – w tym także skarżących). Od strony zachodniej, graniczą z działką nr [...] (własność D. T. i J. T.), od strony północnej z działkami nr: [...], nr [...], nr [...] i nr [...], od strony wschodniej z działką nr [...]. Uwzględniając przedmiot projektowanej inwestycji Wojewoda uznał, że zakres jej oddziaływania (w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane), obejmuje wszystkie wyżej wymienione działki graniczące bezpośrednio z działkami zainwestowania. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właścicielom i współwłaścicielom tych działek przysługują prawa stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania powyższej inwestycji i prawidłowo ustalił strony postępowania. Umożliwił także wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Podniesiony w tym zakresie zarzut skarżących nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy.

Po przeprowadzeniu analizy zgodności projektu budowlanego z przytoczonymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja przewiduje budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z zagospodarowaniem terenu, na działkach należących do inwestora. Zabudowę tę zaplanowano jako zestawienie pięciu identycznych budynków, stanowiących samodzielne konstrukcyjnie elementy o wymiarach 14,83 m x 11,79 m (łączna wielkość zaprojektowanej zabudowy wynosi 14,83m x 58,69m). Każdy z zaprojektowanych budynków jest dwukondygnacyjny, przekryty dachem stromym o kącie nachylenia połaci dachowej 40°, z poddaszem nieużytkowym. Wysokość projektowanych budynków liczona do kalenicy dachu wynosi 8,97m. Budynki zaprojektowano w odległości: 5,01m od północnej granicy działki, 6,22m od wschodniej granicy, 5,08 m od zachodniej granicy. Od strony południowej: w odległości 9,50 m od granicy działki nr [...], około 12,80 m od granicy działki nr [...], oraz około 5,49 m od granicy działki nr [...]. Projektowane zagospodarowanie terenu przewiduje dojście i dojazd do budynków od strony południowej, poprzez działkę nr [...]. W części południowej działek zaprojektowano także strefy wejściowe do poszczególnych budynków oraz wjazdy do garaży (w każdym z pięciu segmentów po dwa garaże wewnątrz brył budynków). W ocenie Wojewody, powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że projektowana inwestycja jest w pełni zgodna z wymaganiami określonymi w § [...] oraz § [...] m.p.z.p.

Projektowane zamierzenie zostało także uznane za zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów wskazanych w treści odwołania. Według § [...] ww. aktu, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione w następujących przypadkach jeżeli: 1/ między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m; 2/ zostały zachowane wymagania, o których mowa w § [...] i § [...].

W oparciu o dane znajdujące się w katastrze miasta W. organ ustalił, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...] są niezabudowane. W sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się jedynie zabudowa mieszkaniowa położona na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] (należącej do skarżących). Z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek oddalony jest od budynku położonego na działce nr [...] o 34,27 m, od budynku położonego na działce nr [...] o 31,39 m, oraz od budynku położonego działce nr [...] o około 13,50 m. Mając na uwadze, że wysokość zaprojektowanych budynków w najwyższym ich punkcie wynosi 8,97 m organ stwierdził, że inwestycja ta nie narusza przepisu § 13 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Projekt budowlany zawiera także rysunek przedstawiający "Analizę przesłaniania i zacieniania", (str. 45), z którego wynika, że projektowana zabudowa będzie rzucała cień na teren działki nr [...] pomiędzy godziną 7“ a 11“, oraz na działkę nr [...] w godzinach od 14“ do 17°°. Tym samym, zaprojektowana inwestycja spełnia wymagania określone w § 60 rozporządzenia. W uznaniu organu, projekt zagospodarowania terenu spełnia wymagania określone w § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem w myśl tego przepisu zaprojektowano liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów w sposób zgodny z wymaganiami ustalonymi w m.p.z.p. oraz stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy działek zainwestowania. Zastrzeżeń organu nie wzbudziła kwestia dotycząca odprowadzania wód opadowych. W punkcie 1.3.4.g "Odwodnienie terenu" (strona 35 i 36 projektu) wskazano, że odprowadzenie wód deszczowych przewiduje się na teren działki inwestora. Z załączonej analizy i obliczeń wynika, że "powierzchnia biologicznie czynna pozwoli na przyjęcie powstającej ilości wód opadowych i roztopowych z dachu budynku oraz powierzchni utwardzonych. Tereny utwardzone zostały zaprojektowane z kostki betonowej ażurowej zapewniając przenikanie wody do gruntu". Na terenie działek zainwestowania zaprojektowano 31,33% powierzchni biologicznie czynnej (tereny zielone), 26,90% powierzchni utwardzonej (dojścia dojazdy, wjazd na działkę). Powyższe rozwiązanie spełnia, w ocenie organu, wymagania określone w § 28 ust. 2 rozporządzenia w myśl którego, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych - między innymi - na teren własny i nieutwardzony. Według ustaleń Wojewody w sąsiedztwie działek objętych inwestycją nie znajduje się sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, do której można byłoby odprowadzić wody opadowe z terenu inwestycji. Zdaniem organu, prawidłowa – spełniająca wymagania określone w § 22 oraz § 23 ust. 4 rozporządzenia - jest także przewidziana w projekcie lokalizacja miejsc gromadzenia odpadów stałych. W punkcie [...] "Rodzaj i ilość wytwarzanych odpadów" (strona [...] projektu) wskazano bowiem, że "miejsce na odpady stałe zaprojektowano w odległości 3,37 m i 3,32 m od granicy działki, dojście i dojazd do śmietnika ciągiem pieszo jezdnym o szerokości 8,16 m". W punkcie [...] "Zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru" (strona [...] projektu) zamieszczono natomiast informację, z której wynika, że odległość projektowanych budynków od hydrantów /zewnętrznych wynosi odpowiednio 54,70 m do 40,60 m.

Organ II instancji oświadczył nadto, że projekt zagospodarowania terenu spełnia wymagania wynikające z pozostałych przepisów ww. rozporządzenia. Także kontrola zgodności przedłożonego projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.) wykazała, że jest on kompletny i prawidłowo sporządzony. Wykonany został przez osoby legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Posiada także niezbędne opinie i uzgodnienia. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności Wojewoda zobligowany był utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. C. oraz J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwych ustaleń faktycznych, zastosowania "art. 29 Prawa budowlanego", który w sprawie nie powinien zostać zastosowany, oraz "niezastosowania art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, choć prace objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę powinny być prowadzone wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę"; 2/ naruszenie § 17 ust. 2, § 17 ust. 9 pkt 4) - 6) uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3/ art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego), choć takiego tytułu nie daje mu współwłasność.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, według norm przepisanych.

Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi stanowią w większej części powtórzenie i rozwinięcie dotychczasowej argumentacji prezentowanej w postępowaniu administracyjnym (zwłaszcza odwoławczym), kwestionującej zgodność z prawem zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wskazującej na naruszenie przez organ przepisów procesowych w wyniku czego, nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy i nie oceniono rzeczywistych zamierzeń inwestora. Zaznaczyć jednak trzeba, że część argumentów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin kierowana była pod adresem Wojewody W. oraz Starosty T. i poparta została okolicznościami dotyczącymi już zrealizowanej inwestycji.

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego w uzasadnieniu skargi wskazano na przede wszystkim na naruszenie: 1/ art.6 ust. 2 ustawy 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaburzenie istniejących założeń urbanistycznych - w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się domy jednorodzinne wolnostojące, tymczasem planowana inwestycja to w zasadzie mały blok mieszkalny mimo ustaleń ograniczających możliwość zabudowy budynkiem z maksymalną ilością mieszkań; 2/ § [...], § [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie planu miejscowego, gdyż przedmiotem inwestycji w rzeczywistości jest wybudowanie 10 lokali mieszkalnych (a nie budynków jednorodzinnych) na działkach które nie spełniają u temu warunków. Powtarzając prezentowaną już wcześniej argumentację, zarzucono także naruszenie § [...], § [...] uchwały planistycznej, § 19, § 22, § 23, § 26, § 28, § 207, § 323 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w szczególności art. 28 ust. 1, zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast na mocy art. 35 ust. 1 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Podkreślić także należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przywołanych wyżej norm prawnych jasno wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu czy zgody (względnie braku zgody) sąsiada lecz od spełnienia warunków ściśle określonych przepisami prawa.

Związany charakter decyzji nie zwalnia jednak organu architekoniczno-budowlanego z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy spełnione zostały warunki uprawniające inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Rolą organu administracji jest przede wszystkim sprawdzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez pryzmat zgodności z przepisami Prawa budowlanego, przepisami prawa ochrony środowiska, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniu, jak też obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien przy tym uwzględnić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego, obiekt budowlany należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (...). W ugruntowanym orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich".

W kontekście tych przepisów należy postrzegać także obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w sposób odpowiadający standardom wyprowadzonym z art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w przywołanym przepisie, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy indywidualnej. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i wydanie orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W postępowaniu odwoławczym organ ustala istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji – do czego uprawnia go art. 136 k.p.a. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciążą zatem na tym organie w takim samym stopniu jak na organie pierwszej instancji, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja objęta środkiem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest też usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w którym dokonuje własnych ustaleń oraz ocenia, czy decyzja wydana w pierwszej instancji jest zgodna z prawem.

Wynikający z art. 138 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dochował. Stwierdzić bowiem trzeba, że Wojewoda co prawda odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, to jednak nie uczynił tego w sposób wyczerpujący a przede wszystkim pominął milczeniem niektóre z podniesionych w odwołaniu zarzutów – pomimo, że mogły mieć istotne znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W odwołaniu od decyzji strony skarżące przedstawiły szereg zarzutów – wcześniej przez Sąd opisanych - kwestionujących zgodność zatwierdzonego decyzją organu pierwszej instancji projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także zaskarżyły wydane przez Prezydenta W. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydanie pozwolenia na budowę, przedstawiając w tym względzie konkretne argumenty.

Zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami procesowymi. obowiązkiem Wojewody były zatem odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, zwłaszcza gdy dotyczyły one okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak również rozpatrzenie zarzutów dotyczących zaskarżonego w odwołaniu postanowienia.

Jak jednak wcześniej zaznaczono Wojewoda odniósł się tylko do części z zarzutów odwołania pozostałą część pomijając milczeniem. Przede wszystkim organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów w których strony kwestionowały w całości postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] 2019r. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania. Fakt, że postanowienie to było niezaskarżalne, nie oznacza wszak, że było ono w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania takiego postanowienia jest bowiem dostępna w odwołaniu od decyzji organu instancji (art. 142 k.p.a.), co uwzględniając prawne formy działania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazuje, że strony mogły podnieść stosowne zarzuty wobec - błędnego w ich ocenie - postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania dopiero w odwołaniu od tej decyzji. Pełnomocnik skarżących zastosowując się do dyspozycji art.142 k.p.a. i expressis verbis i powołując powyższy przepis w odwołaniu, wyraźnie zaskarżył ww. postanowienie Prezydenta W. a wnosząc o jego "uchylenie" przedstawiając w tym względzie konkretną argumentację. Postawienie w odwołaniu takiego zarzutu, zobowiązywało Wojewodę do odniesienia się do wskazanego przedmiotu zaskarżenia i podważanego stanu jego zgodności z prawem, co powinno znaleźć swój procesowy wyraz w treści uzasadnienia decyzji odwoławczej poprzez stwierdzenie zasadności, bądź niezasadności, postawionego przez odwołujących się zarzutu. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego niesamoistnego zażalenia odrębnego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że odnosi się do niego w decyzji odwoławczej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje jednak, że Wojewoda nie poddał merytorycznej kontroli ww. postanowienia, co narusza w sposób istotny art. 142 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Ocena tego postanowienia – dotykającego kwestii wpadkowej w toczącym się postępowaniu – pozostawała w związku z oceną zaskarżonej odwołaniem decyzji. Potwierdzenie prawidłowość decyzji organu I instancji, wymagało bowiem uprzedniego rozstrzygnięcia, czy istotnie – jak twierdzą skarżący - zaistniały obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Konieczność odniesienia się do postawionych w tym względzie w odwołaniu zarzutów stron – jako przejaw realizacji obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie - nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, skoro przyjmuje się, że samo wniesienie przez stronę odwołania od decyzji uprawnia organ odwoławczy do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień wydanych w sprawie przez organ I instancji, także wówczas, gdy strona w odwołaniu nie zamieściła wyraźnego żądania zmiany lub uchylenia takiego postanowienia (art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego) [wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 310/11, CBOSA). W niniejszej sprawie taki obowiązek istniał tym bardziej, skoro strony wyraźnie zaskarżyły ww. postanowienia oczekując jego uchylenia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że samo już tylko zaniechanie przez organ II instancji dokonania oceny zaskarżonego w odwołaniu postanowienia i brak stosownej wypowiedzi w tym względzie, czyni rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji przedwczesnym.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Wojewoda nie odniósł się do także do zasadniczego zarzutu podnoszonego przez skarżących w toku całego postępowania administracyjnego wskazującego, że planowana inwestycja stanowi w istocie obejście prawa, gdyż wbrew swojej nazwie, nie jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym ale budowa 10 lokali mieszkalnych - o jest niezgodne z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działki nr [...] i [...]. Skarżący twierdzą, że w istocie zaprojektowano "mały blok mieszkalny" (czyli budynek wielomieszkaniowego) przewidując w nim większą liczbę lokali niż dopuszczona w planie miejscowym.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie odniósł się w prawidłowy sposób do tego zarzutu. Za taką nie można bowiem uznać lakonicznej wypowiedzi, że projektowaną zabudowę zaprojektowano jako zestawienie pięciu identycznych budynków, stanowiących konstrukcyjnie samodzielne elementy o wymiarach 14,83 x 11,79 m – co zgodne jest z § [...] i § [...] planu miejscowego. W żaden sposób nie wyjaśnia ona bowiem w oparciu o jakie konkretne ustalenia projektu budowlanego organ uznał, że projektowana zabudowa, stanowi 5 odrębnych budynków jednorodzinnych których lokalizacja zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego. Prawidłowe odniesienie się do zarzutów skarżących wymagało bowiem przeprowadzenia przez organ wnikliwej oceny, czy rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odczytane w kontekście obowiązujących przepisów – w szczególności prawa miejscowego zawartego w planie miejscowym – pozwalają na przyjęcie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z postanowieniami planu miejscowego. Istotne jest przy tym uwzględnienie, że prawidłowa interpretacja postanowień planu miejscowego wymaga łącznego odczytania i uwzględnienia jego uregulowań o charakterze ogólnym jak i szczególnym w połączeniu z rysunkiem planu wraz z wyjaśnieniem w decyzji rozumienia tych przepisów. Nie wystarczy zatem wybiórcze i ogólnikowe przywołanie niektórych tylko przepisów planu miejscowego. Ustalenia planu powinny także odczytane w łączności z przepisami Prawa budowlanego oraz aktami wykonawczymi mogącymi mieć w sprawie zastosowanie. Skoro zatem według § [...] uchwały planistycznej, na terenie zainwestowania dopuszczono zabudowę mieszkaniową przez którą rozumieć należy budynki jednorodzinne w układzie wolnostojącym, bliźniaczym szeregowym oraz budynki mieszkalne zawierające nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych (...) to istotne jest wykazanie, że projektowana inwestycja określona jako 5 budynków jednorodzinnych (dwulokalowych) w układzie szeregowym spełnia wymogi dla tego rodzaju zabudowy wynikające z przepisów rangi ustawowej, rozporządzeń i prawa miejscowego. Takiej szczegółowej analizy Wojewoda w zaskarżonej decyzji jednak nie przedstawił. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego za budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej może być uznany obiekt który służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (...). Wojewoda do tej definicji w ogóle się nie odwołał i nie wykazał – odwołując się do konkretnych ustaleń projektu budowlanego - że planowana zabudowa spełnia powyższe cechy, w szczególności co do konstrukcyjnie samodzielnej całości poszczególnych elementów. Nie chodzi przy tym o ocenę przyjętych w projekcie rozwiązań konstrukcyjnych, do czego organ nie ma uprawnień, ale o wskazanie konkretnych rozwiązań projektowych pozwalających na przyjęcie, że planowana zabudowa spełnia kryteria wynikające z przywołanej definicji. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji brak. Istotne także jest, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia budynku wolnostojącego, budynku bliźniaczego czy w zabudowie szeregowej. Organ odwoławczy uznając zaś, że planowana inwestycja zgodna jest z przeznaczeniem przewidzianym w planie – a więc stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie szeregowym – nie wyjaśnił jakie znaczenie przypisuje pojęciu zabudowy szeregowej. W szczególności nie zostało wyjaśnione, czy jest to znaczenie z potocznego rozumienia tych pojęć, czy też wyprowadzone zostało z innych norm prawnych. Ocena organu w tym względzie nie poddaje się więc kontroli sądowej jak też kontroli skarżących. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także, że dokonując powyższej oceny organ miał na uwadze, że projektowana inwestycja obejmująca budowę pięciu budynków mieszkalnych przewidziana została na dwóch działkach geodezyjnych i na każdej z nich przewidziano po kilka budynków. W planie miejscowym wprowadzono zaś ograniczenie normatywne dla minimalnej wielości nowo wydzielanych działek przeznaczonych pod zabudowę, która w przypadku zabudowy szeregowej wynosi 300m2 (§ [...] uchwały planistycznej). Tym samym przyjąć należy, że w przypadku sytuowania zabudowy szeregowej na jednej dużej działce jej powierzchnia powinna umożliwiać w przyszłości wyodrębnienie z niej działek o powierzchni spełniającej wskazane kryterium. Inaczej mówiąc, łączna powierzchnia zabudowy szeregowej na danej działce geodezyjnej powinna być taka, aby spełniała wymóg powierzchniowy dla każdego szeregu wynikający z przywołanego wyżej przepisu. Mając bowiem na uwadze, że wskazane kryterium powierzchniowe zawarte zostało w przepisie ustalającym zasady zagospodarowania terenu [...], przyjąć należy, że prawodawca lokalny w przypadku sytuowania nowej zabudowy na tym terenie wymaga, aby pod jeden budynek w zabudowie szeregowej zapewniony był teren o minimalnej powierzchni 300 m2. Wojewoda nie oceniał zaś przedmiotowej zabudowy w kontekście powyższych uregulowań i zbadał, czy usytuowanie poszczególnych obiektów (szeregów) na działkach nr [...] i nr [...] spełnia przedstawione wyżej kryterium zagospodarowania terenu.

W tej sytuacji nie można uznać, że organ ustosunkował się do zarzutu w którym strony kwestionowały brak właściwej oceny przyjętych rozwiązań projektowych z ustaleniami planu wywodząc, że w istocie planowane zamierzenie nie nosi cech zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że w związku z powyższym organ nie odniósł się także do zarzutu wskazującego na zbyt małą ilość miejsc postojowych (oraz "ukrytych miejsc postojowych") ograniczając się do stwierdzenia, że projekt przewiduje w każdym z pięciu segmentów po dwa garaże wewnątrz bryły budynku co jest zgodne z planem miejscowym. Poza rozważaniami organu pozostał również zarzut nie zapewniania miejsc postojowych dla osób przebywających okresowo. Wojewoda stwierdził jedynie, że projekt spełnia wymagania § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż zaprojektowana liczba stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów jest zgodny z wymaganiami określonymi planem miejscowym – stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy działek zainwestowania. Tymczasem z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika wymóg urządzenia na zagospodarowywanej działce budowlanej, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy stanowisk postojowych dla użytkowników stałych i przebywających okresowo. Do wymagań ustalonych w planie miejscowym należy zaś dostosować liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów (ust.[...]). Mając na uwadze brzmienie ust. 1 ww. przepisu organ powinien zatem rozważyć, czy w związku z postawionym zarzutem (w zakresie miejsc postojowych dla osób przebywających okresowo) spełnione zostały określone w nim wymogi i uzasadniać swoje stanowisko w tym zakresie. Samo tylko odwołanie się do planu miejscowego w zakresie liczby stanowisk postojowych i sposobu urządzenia parkingów nie może być uznane za wystarczające w sytuacji, gdy w planie miejscowym nie ma szczegółowych regulacji co do sposobu urządzenia parkingów dla zabudowy szeregowej.

Wojewoda pominął w swoich rozważaniach i nie ocenił także zasadności i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów skarżących wskazujących na kwestie dotyczące zwiększenia hałasu spowodowanego natężeniem ruchu samochodowego, nie ujęcia w projekcie przyłączy i sieci infrastruktury technicznej (energia elektryczna, woda, gaz) niezbędnej dla funkcjonowania zabudowy i w związku z tym pominięcie kwestii zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wykorzystanie jej w celu poprowadzenia w tej drodze ww. instalacji oraz braku rozwiązań odpowiednich rozwiązań projektowych dotyczących ochrony przeciwpożarowej – w tym względzie organ stwierdził jedynie jaka jest odległość projektowanych budynków od hydrantów zewnętrznych nie dokonując żadnej analizy i oceny tego rozwiązania.

W świetle przedstawionych uwag należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. z których wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym o okolicznościach faktycznych, które uznał za udowodnione i dowodach, którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił.

Skład orzekający podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że obowiązkiem organu II instancji jest wyczerpujące ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania w odwołaniu, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania" oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Z jednej strony umożliwia to poddanie rozstrzygnięcia kontroli sądowej, z drugiej – pełni funkcje edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresata decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 298/13, System Informacji Prawnej LEX 1368724).

W konsekwencji uznać należy, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 dostępny cbois.nsa.gov.pl). Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu).

Opisana wyżej zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Pomijając zatem w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawione wcześniej zarzuty odwołania (pozostające w związku z rozstrzygnięciem sprawy) i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, Wojewoda naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.

Stwierdzone uchybienia polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Jak wcześniej zauważono Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia a nie badanie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów odwołania w pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy winien zatem ponownie rozpatrzeć wniesione doń odwołanie a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się w pełni do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania – przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd uznał, że w zakresie zrzutów wskazujących na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarga jest uzasadniona, pomimo, że zawarta w niej argumentacja częściowo nie przystaje do rozpoznawanej sprawy skoro odwołuje do rozstrzygnięcia Wojewody W., Starosty T., czy też wskazuje na "wykonanie części prac które objęte były wnioskiem o pozwolenie na budowę (wykucie drzwi garażowych)". Argumentacja ta nie jest bowiem dla Sądu wiążąca.

Stwierdzone uchybienia o charakterze procesowym powodują również, że na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenia prawa materialnego.

Zaznaczyć także trzeba, że Sąd nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji organu pierwszej instancji. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby zatem na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzkie Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.