II SA/Wr 750/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 września 2022 r., nr SKO 4122/90/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 7 września 2022 r. (SKO 4122/90/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania W. B. – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr 30/2022, odmawiającą ustalenia na rzecz W. B. (dalej jako "skarżący") warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego oraz przydomowej oczyszczalni ściegów, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb M., gmina W.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Wnioskiem z dnia 1 września 2020 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanego powyżej zamierzenia budowlanego.

Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. Wójt Gminy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ lokalizacyjny wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja koliduje z planowaną inwestycją drogową, związaną z budową nowego mostu na O., co zostało potwierdzone w pismach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 czerwca 2021 r. oraz Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania W. B. Kolegium, decyzją z dnia 1 września 2021 r., SKO 4122/148/21, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wadami w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego, decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy W. ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jako powód wskazując, że teren planowanej inwestycji nie graniczy z żadną działką zabudowaną. Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym to tylko cztery nieruchomości zabudowane, w tym tylko jedna w sąsiedztwie działki nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jest to działka zlokalizowana po drugiej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym. Pozostałe trzy zabudowy posiadają cechy typowej zabudowy zagrodowej, przeznaczonej do prowadzenia działalności rolniczej. Zokalizowane są one w znacznym oddaleniu, po drugiej stronie terenu kolejowego. Zdaniem organu, rozproszenie i znaczny dystans istniejącej zabudowy uzasadnia stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyjęcia tej zabudowy za miarodajną dla wyznaczenia wskaźników zabudowy i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy wniosek. Zdaniem organu lokalizacyjnego pierwszej instancji, sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W ocenie organu, trudno uznać że jeden budynek, wybudowany w okresie międzywojennym, stanowi pretekst do tzw. kontynuacji zabudowy w tym obszarze. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji, czy kopiowania istniejącej zabudowy występującej na analizowanym obszarze, ale polega raczej na dostosowaniu nowej zabudowy do istniejących dotychczas cech i parametrów architektonicznych oraz urbanistycznych, o ile takowe występują i dominują w danym obszarze.

Po rozpoznaniu odwołania strony SKO we Wrocławiu, opisaną w części wstępnej uzasadnienia decyzją, utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej jako "upzp"), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia budowlanego został złożony w dniu 1 września 2020 r., dlatego zbędne jest zbadanie spełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 6 upzp, gdyż przepis ten wszedł w życie w dniu 27 maja 2021 r., na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922), a zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Dalej organ odwoławczy wskazywał, że badając spełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza, na podstawie § 3 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego).

W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętej projektowaną inwestycją działki nr [...] obszar analizowany, którego granice, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, pozostały poprowadzone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki. Ponieważ szerokość frontu działki nr [...] wynosi ok. 200 m, tym samym granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 600 m (3x200 m) wokół działki potencjalnego zainwestowania. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zaistniała potrzeba powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum wymagane powołanym powyżej rozporządzeniem planistycznym. Wyznaczony obszar pozwolił bowiem na uzyskanie pełnej wiedzy na temat zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują przede wszystkim niezabudowane grunty rolne. Działka potencjalnego zainwestowania także stanowi niezabudowany grunt rolny w użytkach RIVb i RV, o powierzchni [...] ha. Tylko na 4. działkach objętych granicami obszaru analizowanego występuje zabudowa, na trzech zabudowa zagrodowa (dz. nr [...], nr [...], nr [...]), na jednej budynek mieszkalny (dz. nr [...]). Najbliższa w stosunku do terenu planowanej inwestycji jest zabudowa położona na działce nr [...] (budynek mieszkalny), znajdującej się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], w odległości ok. 25 m od terenu inwestycji. W znacznie większej odległości znajduje się zabudowa zagrodowa na działce nr [...] (ok. 100 m). W jeszcze większej odległości znajdują się: kolejna zabudowa zagrodowa na działce nr [...] (ok. 170 m) oraz zabudowa zagrodowa na działkach nr [...], [...], [...] (ok. 220 m). Na działce nr [...], położonej po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], znajdują się ruiny budynku.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że ze względu na funkcję terenu sąsiedzkiego (rolną) i dotychczasowy sposób jego użytkowania (rolniczy), powstanie nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem Inwestora nie stworzy harmonijnej całości ani z rozproszoną zabudową już istniejącą w obszarze analizowanym, ani tym bardziej, z położoną w znacznym oddaleniu, wyodrębnioną zabudową M. Natomiast przyczyni się do niepożądanego kontynuowania precedensu urbanistycznego.

Kolegium wywodziło dalej, że analiza materiałów sprawy, jak i danych dostępnych w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy W. wskazuje, że teren planowanej inwestycji z pewnością jest zlokalizowany poza obszarem o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Działka nr [...] jest położona pośród gruntów rolnych. Dostępne dane nie wskazują również na to, by w obrębie jednostki osadniczej, jaką tworzy miejscowość M., występował deficyt terenów, dla których wzorcem do kształtowania nowej zabudowy mogły być występujące w bezpośrednim sąsiedztwie tereny o wyraźnie już wykształconej strukturze zabudowy.

Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest substytutem planu miejscowego i nie zastępuje jego ustaleń. Na jej podstawie możliwa jest zabudowa terenu, który spełnia określone w ustawie warunki. Jednym z tych warunków jest kontynuacja funkcji zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunek ten służyć ma realizacji podstawowej zasady rządzącej zagospodarowaniem przestrzennym, tj. zasady zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, wprowadzenie na podstawie decyzji lokalizacyjnej zabudowy na teren działki nr [...], obręb M., gmina W., nie będzie zgodne z powyższą zasadą, bowiem wprowadzać będzie rozwiązanie o charakterze precedensowym w obszarze, który pozostaje wolny od zabudowy i jednorodny pod względem zastanej funkcji (produkcja rolna).

Obok powyżej przedstawionej argumentacji, za prawidłowością rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przemawia, zdaniem Kolegium, także niebudząca wątpliwości kolizja pomiędzy rolniczym wykorzystywaniem gruntów objętych obszarem analizowanym a zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wnioskowaną przez Inwestora. W obszarze analizowanym występują wyłącznie grunty rolne, incydentalnie występuje zabudowa zagrodowa, przez którą należy rozumieć zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Prowadzenie produkcji rolnej i istnienie przede wszystkim zabudowy związanej z produkcją rolną uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest ona jej kontynuacją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 217/17, CBOSA).

W końcowej części uzasadnienia Kolegium – powołując sią na orzecznictwo sądowoadministracyjne – podkreśliło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wyraźnie dopuszcza nową zabudowę w sytuacjach, gdy choć jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pojęcie "działka sąsiednia" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Jednakże w Kolegium wyjaśniło, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że brak choćby jednej działki zabudowanej musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, jednakże jej istnienie nie oznacza automatycznie możliwości ich ustalenia, pozwala jedynie na przejście do badania spełnienia dalszych wynikających z tego przepisu przesłanek.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. B. wniósł skargę do tutejszego Sądu domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 7, 77 i 80 kpa poprzez dowolna, nielogicznie i wewnętrznie sprzeczną ocenę materiału dowodowego i przedstawienie w konsekwencji nielogicznych i wewnętrznie spójnych wniosków o braku kontynuacji funkcji z powodu zbyt małej liczby podobnych zabudowań w obszarze analizowanym oraz zinterpretowanie całokształtu okoliczności sprawy w sposób wybiórczy oraz rozważenie wszelkich pojęć nieostrych zawartych w przepisach na niekorzyść skarżącego.

Zarzucił decyzji również naruszenie prawa materialnego, tj art. 61 pkt 1 upzpn poprzez ustalenie że nie występuje w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na ustalenie kontynuacji parametrów i funkcji planowanej zabudowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępna z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa budynkiem mieszkalnym działka, pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy, błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa i nie będzie tworzyła ładu przestrzennego i harmonijnych relacji przestrzennych z sąsiednia zabudową, podczas gdy strona planuje budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego co cechami użytkowymi, przeznaczeniem, kubaturą, usytuowaniem bezpośrednio koreluje z sąsiednimi budynkami i nie godzi w specyfikę i charakter obszaru.

W ocenie skarżącego w sprawie ziściła się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ponieważ nastąpiło łączne spełnienie wszystkich warunkach z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp.

Dalej skarżący zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie niewystarczającego i nieadekwatnego obszaru analizowanego i tym samym celowe pominięcie istniejących zabudowań.

Powołując się na opisane naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Organ administracji ani żaden z uczestników postępowania nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zaznaczyć, że kwestionowana decyzja SKO jest drugą decyzją wydaną w sprawie. Mocą poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia 1 września 2021 r. (SKO 4122/148/21), SKO działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję wójta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i sformułowało przy tym w sposób jednoznaczny oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśniło przy tym, że analiza materiału dowodowego wykazała, że, poza uchybieniami w zakresie uzgodnień treści decyzji z odpowiednimi organami, organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy i sprzeczny z przepisami prawa dokonał analizy urbanistycznej w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że obsługa komunikacyjna przeznaczonego do zabudowy terenu inwestycji odbywać by się miała z drogi wojewódzkiej - dz. nr [...]. Kierując się zatem dyspozycją wyżej powołanego przepisu, należało przyjąć (na podstawie załączonej do decyzji mapy w skali 1:1000), że szerokość frontu terenu potencjalnego zainwestowania (czyli szerokość "działki budowlanej", o której mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego) wynosi ok. 222 m, co też determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości nie mniej niż 666 m (3 x 222 m) od granic działek zainwestowania. Podkreślono przy tym, że organ lokalizacyjny powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego wokół działek objętych wnioskiem. a ich odległość powinna być w miarę możliwości równomierna w każdym kierunku.

Kolegium wskazało także, że ponieważ organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję z całkowitym pominięciem stanowiska zajętego przez organy uzgadniające projekt tej decyzji, organ pierwszej instancji zobligowany jest do ponownej oceny zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy. Nadto konieczne jest sporządzenie analizy urbanistycznej, pozwalającej na ocenę, czy wnioskowane zamierzenie spełnia warunki wskazane w art. 61 pkt 1 ustawy.

Decyzja ta nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postepowania, tak więc jest prawomocna.

Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jakkolwiek z powołanego przepisu nie wynika expressis verbis, że wskazania zawarte w decyzji odwoławczej typu kasacyjnego mają dla organu I instancji charakter wiążący, to jednak tego rodzaju skutek jest oczywisty. Wynika to z wiążącego charakteru decyzji ostatecznej (art. 16 kpa), zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i znajduje pełne uzasadnienie w pozycji procesowej organu odwoławczego jako organu "wyższego stopnia" (art. 17 pkt 1 kpa). Sąd podkreśla, że decyzja administracyjna (w tym podejmowana na podstawie art. 138 § 2 kpa) jest władczą formą działania administracji publicznej, tworzy określony stan prawny i wiąże w takim samym stopniu strony jak i organy administracji. Co warte podkreślenia, związanie decyzją nie ogranicza się tylko do jej rozstrzygnięcia ale i do zawartego w niej uzasadnienia. Do takiej kwalifikacji rangi oddziaływania uzasadnienia faktycznego i prawnego przekonują przede wszystkim funkcje pełnione przez te składniki decyzji. Trudno, by było inaczej, zważywszy na predysponowanie decyzji administracyjnej do wiążącego ustalania konsekwencji stosowania przepisów prawa. W konsekwencji uznać należy, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko zakładające nie tylko możliwość niewykonania wskazań, o których mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, ale i ustaleń organu odwoławczego, z których wyprowadzono przedmiotowe wskazania. Po pierwsze, dlatego że wynikają one z obowiązującej decyzji administracyjnej. To zaś oznacza wymóg respektowania przez wszystkich ukształtowanego taką decyzją stanu prawnego. Po drugie zaś – nie ulega wątpliwości, że zachodzą bezpośrednie i nierozerwalne związki między wskazaniami z art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, a pierwotnie je warunkującymi ustaleniami organu odwoławczego, stanowiącymi przecież punkt wyjścia dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Przesądza to o konieczności wykonania decyzji kasacyjnej w sposób w pełni respektujący przyjęte w niej ustalenia. Z pozycji podstawowych standardów wyznaczonych zasadą praworządności (państwa prawnego) niedopuszczalne jest, by w warunkach hierarchicznego systemu organów orzekających w sprawach administracyjnych, organ pierwszej instancji rozmyślnie nie wykonywał jednoznacznych wskazań zawartych w orzeczeniu organu wyższego stopnia.

W świetle powyższego oczywiste jest, że rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w warunkach określonych w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, czy w pierwszej instancji wykonano wskazania sformułowane w poprzedniej decyzji odwoławczej. Jeśli bowiem nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne sprawy, wskazania zawarte w decyzji odwoławczej mają charakter wiążący i organ odwoławczy powinien egzekwować ich wykonanie.

Oczywiście Sąd ma świadomość ograniczonego zakresu mocy wiążącej decyzji odwoławczej z art. 138 § 2 kpa. Decyzja tego rodzaju zasadniczo wiąże wyłącznie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w niej wskazanych (zob. wyrok NSA z dnia 27 II 2020 r., I OSK 2698/17, CBOSA). Jeśli jednak konieczność ustalenia dodatkowych okoliczności w sprawie stanowi rezultat przyjęcia przez organ odwoławczy oceny materialnoprawnej odmiennej od przyjętej przez organ I instancji, to nie sposób uznać, że przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym ocena materialnoprawna nie wiąże organu I instancji.

W niniejszej sprawie SKO wydając pierwotnie decyzję kasacyjną zaleciło przeprowadzenie ponownej, zgodniej z przepisami rozporządzenia planistycznego analizy terenu sąsiedniego. Wskazało przy tym, że promień obszaru analizowanego ma wynosić minimum 666 metrów i powinien być w miarę możliwości równy w każdą stronę od działki zainwestowania.

Z akt sprawy wynika, że nie tylko promień ten wyznaczony został jako 600 metrów, a zatem ponad 10% mniej od wskazanego przez SKO minimalnej długości, ale z pewnością odległość ta nie zostało dodatkowo zachowana w każdym kierunku. Ani decyzja pierwszej instancji ani odwoławcza nie zawiera żadnego wyjaśnienia tej kwestii, wyników pomiarów, wskazania na przeszkody w wyznaczeniu obszaru analizowanego o kształcie i wielkości wskazanym przez SKO w pierwszej decyzji kasacyjnej.

Jest oczywiste, że już to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w świetle zarzutów skargi, że obszar analizowany został pomniejszony w celu pominięcia istniejących podobnych do planowanego zabudowań.

Nade wszystko Sąd jednak dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 upzp w stopniu który miał decydujący wpływ na wynik sprawy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostka organizacyjna a inwestorem;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Co istotne, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 upzp. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w upzp podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy sporny charakter miała wyłącznie przesłanka "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. "Dobre sąsiedztwo" to pojęcie kluczowe w obszarze problematyki dotyczącej warunków zabudowy. Ujmuje ono w sposób syntetyczny jedną z przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Obejmuje swym zakresem wszystkie wskazane w powołanym przepisie elementy tj.: istnienie w sąsiedztwie zabudowanej działki, kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej oraz kontynuację parametrów zabudowy sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych od samego początku dominuje pogląd, że przesłankę "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko. Za reprezentatywne w tej mierze należy uznać stanowisko wskazujące, że nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok NSA z dnia 7 XII 2006 r., II OSK 1440/05, CBOSA). Zatem za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące (tak NSA w wyroku z dnia 26 VI 2012 r., II OSK 586/11, CBOSA). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień do zabudowy po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji oczywiście sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyroki NSA: z 18 VI 2008 r. II OSK 58/07; z 28 III 2018 r., II OSK 1301/16 - CBOSA).

Koncepcja dobrego sąsiedztwa jest podobnie rozumiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wskazuje się w nim na potrzebę odwoływania się do cech będących wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu zaznaczając, że maksymalne granice obszaru analizowanego nie zostały przez prawodawcę określone (zob. motywy wyroku z 20 VII 2010 r., K 17/08). Sformułowany zatem przez Trybunał Konstytucyjny postulat "powielania cech dominujących" oznacza więc zasadność każdorazowego odwoływania się do parametrów zabudowy uwzgledniających "całokształt" zabudowy sąsiedniej, nie zaś konieczność pomijania czy dezawuowania parametrów tej zabudowy, która w sąsiedztwie nie dominuje.

W okolicznościach sprawy jest bezdyskusyjne, że obszar analizowany w przeważającej mierze jest obszarem niezabudowanym, o funkcji rolniczej.

Niemniej jak wykazało postępowanie dowodowe, w tym analiza funkcji, nawet jeśli przeprowadzona w zbyt małym obszarze, sąsiednia działka, dostępna z tej samem drogi publicznej jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym, mieszkaniowym. W ocenie Sądu w takiej sytuacji brak jest możliwości przyjęcia że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w sprawie nie została w sprawie spełniona. Przepis ten wymaga wprost choćby jednej takiej zabudowy, dla ustalenia czy funkcje i parametry zostały zachowane.

W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi wskazujące na kontynuację funkcji i parametrów w stosunku do tej właśnie nieruchomości zabudowanej.

Sąd nie podziel również poglądu Kolegium, że zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na działce o wielkości 1 ha, doprowadzi do urbanizacji w obszarze rozporoszonej zabudowy. Jeden dom mieszkalny na działce o takiej powierzchni w ocenie Sądu, nie zmieni rozproszonego charakteru zabudowy sąsiedzkiej.

Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że dom stojący po przeciwnej stronie drogi dojazdowej został wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej.

Istnienie w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej daje wzorzec niezbędny do stwierdzenia przesłanki dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji. W takich uwarunkowaniach nie można stwierdzać, że wnioskowana inwestycja nie harmonizuje (koliduje) z zabudową sąsiednią. Skoro bowiem w sąsiedztwie występuje już taki sam obiekt budowlany, to wnioskowana inwestycja tego rodzaju układu przestrzennego nie narusza.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO jak i poprzedzającą ją decyzję wójta na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ppsa z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie należy zatem uzupełnić postępowanie dowodowe pod kątem pozostałych przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, w szczególności w zakresie sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzenia czynności uzgodnieniowych na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).