II SA/Wr 728/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2022 r. nr SKO[...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] 2022 r. (SKO/[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia R. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. G. z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego prefabrykowanego budynku kontenerowego z usługami gastronomicznymi wraz z infrastrukturą na części działek nr [...] i nr [...], położonych we wsi K. oraz zobowiązujące skarżącego do wystąpienia w terminie 30 dni, licząc od daty uprawomocnienia się tego postanowienia, do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, po zmarłej J. M.

Jak wynika z motywów postanowienia, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji wskazujące, że w sprawie wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powołany przepis nakazuje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. SKO zwróciło uwagę, że organ I instancji nie był w stanie ustalić we własnym zakresie spadkobierców zmarłej w dniu 20 I 2004 r. (tj. jeszcze, przed wszczęciem postępowania w sprawie), J. M. Osoba ta ujawniona jest w ewidencji gruntów jako właścicielka działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji są stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczono przy tym, że w ramach czynności wyjaśniających organ I instancji zwrócił się także do Sądu Rejonowego w K. G., o ustalenie czy nie zarejestrowano postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłej oraz czy nie został ustanowiony zarządca masy spadkowej lub wyznaczony kurator. Jak wynikało z udzielonej odpowiedzi, takowe postępowania nie zostały przeprowadzone. W ocenie SKO ustalenie spadkobierców po zmarłej J. M. - jako stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy - nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania i zwrócenia się do właściwego sądu powszechnego o takie ustalenie. Tym samym kwestia związana z następstwem prawnym po wskazanej zmarłej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa. Ustalenie bowiem spadkobierców po ww. zmarłej jest niezbędne, gdyż bez ich udziału nie może się toczyć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy z wniosku skarżącego. W takich warunkach konieczne było również zobowiązanie skarżącego – na zasadzie art. 100 § 1 kpa - do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku lub notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej J. M. SKO w motywach postanowienia dla poparcia swojego stanowiska zacytowało też obszernie fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 IX 2021 r. (II SA/Lu 261/21) podkreślając, że podziela wyrażone w tym wyroku stanowisko.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o: uchylenie postanowienia SKO oraz postanowienia organu I instancji, rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postepowania sadowego. Zarzucono przy tym naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego postanowienia,

2) art. 28 kpa, przez uznanie, że właściciele sąsiednich działek są uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną jest osoba, która o tę decyzję występuje, a status podmiotów będących właścicielami działek sąsiadujących uzależniony jest od charakteru zamiaru inwestycyjnego, a organ nie wskazał, w jaki sposób inwestycja skarżącego miałaby oddziaływać na działki sąsiednie,

3) art. 12 kpa, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niewnikliwym, powolnym postępowaniem i pominięciem najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował poszczególne zarzuty podkreślając w szczególności fakt, że zgon nastąpił przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz brak ze strony organów obu instancji jakiejkolwiek oceny statusu procesowego ewentualnego właściciela działki nr [...] pod kątem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Skarżący powołał się również na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 VI 2010 r, (sygn. akt II OSK 861/09) zaznaczając, że skoro interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Zaznaczono m.in., że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stronami są co do zasady także właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie art. 28 kpa wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej (vide: H. Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dna 6 VI 2006 r. sygn. akt II GSK 59/06 i przywołana tam literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42). W konsekwencji, zakresem pojęciowym strony z art. 28 kpa obejmuje się nie tylko podmioty, których prawa lub obowiązki mają być określoną decyzją skonkretyzowane w sposób docelowy ale również te podmioty, których prawa lub obowiązki zostaną tą samą decyzją ukształtowane niejako przy okazji.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest przykładem tego rodzaju postępowania, gdzie niejednokrotnie obok wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętej planowaną inwestycją w charakterze stron występują również właściciele nieruchomości sąsiednich jako strony refleksowe. Jakkolwiek w orzecznictwie sygnalizuje się, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy właściciele nieruchomości sąsiednich mają z reguły status strony (zob. np. wyrok NSA z 6 VII 2007 r., II OSK 1016/06 – publ. CBOSA), to jednak tego rodzaju tezy nie mogą być stosowane w sposób pryncypialny i bezwarunkowy. W każdym bowiem przypadku wymagane jest istnienie aktualnego, konkretnego i indywidualnego związku pomiędzy prawem jednostki a przedmiotem sprawy, który w tym przypadku definiowany jest przede wszystkim zakresem i charakterem planowanej inwestycji. W judykaturze słusznie zastrzega się, że sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wówczas, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 23 V 2005 r., OSK 1618/04 – publ. CBOSA). Nie ma jednak tutaj miejsca na żaden automatyzm. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (wyrok NSA z 6 VII 2007 r., II OSK 1016/06 – publ. CBOSA).

W okolicznościach konkretnej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy lokalizacji w obrębie działki nr [...] o pow. [...] m2 prefabrykowanego budynku kontenerowego małej gastronomii o wymiarach 2,6 m na 6,3 m (pow. zabudowy 16,25 m2). Budynek zlokalizowany będzie w odległości nie mniejszej niż 4 m od granic działki. W takich warunkach uzasadnione jest pytanie o wpływ tego rodzaju zabudowy na wykonywanie własności nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej w całości użytek rolny (Ł, Ps i R).

Jak trafnie podniesiono w skardze, organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania wpływu planowanej przez skarżącego inwestycji na dotychczasowe uprawnienia właścicielskie lub też inne prawa dotyczące działki nr [...]. Zamiast tego SKO ograniczyło się do arbitralnego stwierdzenia, że "(...) uznało, mając na względzie art. 28 K.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich". Tymczasem, jak wyżej wyjaśniano, tego rodzaju teza nigdy nie miała charakteru generalnego ani bezwarunkowego. O zakresie podmiotowym postępowania w sprawie warunków zabudowy każdorazowo rozstrzyga rodzaj, charakter i zakres planowanej inwestycji rozpatrywany z perspektywy istniejących w sąsiedztwie tego terenu uwarunkowań urbanistycznych. Decydując się zatem na stwierdzenie przeszkód w prowadzeniu postępowania z powodu nieustalenia właściciela nieruchomości sąsiedniej, nie można abstrahować od tych kwestii i ograniczać się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że jest to nieruchomość sąsiadująca z terenem inwestycji.

Pomijając ocenę wpływu wnioskowanej przez skarżącego inwestycji na interes prawny właściciela działki nr [...], organy obu instancji naruszyły w sposób istotny art. 77 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Brak rozważań dotyczących interesu prawnego właściciela działki nr [...] skutkuje zaś przedwczesnością rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania. Już tylko z tej przyczyny wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się zaś do samej kwestii przeszkody procesowej w postaci konieczności ustalenia następstwa prawnego, to obowiązki organu procesowego mające na celu zapewnienie stronom możliwości udziału w postępowaniu (art. 10 kpa) nie mogą być rozumiane i wykonywane w sposób zagrażający sprawności i ekonomii postępowania (art. 12 kpa). W każdym więc przypadku należy zachować proporcję pomiędzy wskazanymi zasadami postępowania adekwatnie do okoliczności sprawy i jej charakteru.

Zachowanie wyżej sygnalizowanej proporcji jest szczególnie konieczne w przypadku postępowań wielostronnych, o znacznej ilości osób, których interes prawny w sprawie ma charakter refleksowy. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że w takim przypadku samo nieustalenie następstwa prawnego nie stanowi wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania. Należy zgodzić się z poglądem, że możliwe jest wówczas prowadzenie postępowania z udziałem osób władających daną nieruchomością w imieniu zmarłego. Nieruchomość, którą ktoś włada w imieniu zmarłego, nie stanowi "spadku nieobjętego" w rozumieniu art. 30 § 5 kpa. Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby władającej i skierowanie do niej decyzji czyni zadość obowiązkowi ustalenia stron postępowania i nie stanowi naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 1 VI 2010 r., II OSK 861/09 – CBOSA). Obowiązek bezwzględnego ustalenia następców prawnych nie obejmuje więc sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy to nie tym podmiotom ma być przyznane bezpośrednio określone uprawnienie lub nałożony obowiązek (wyrok WSA w Lublinie z 9 IX 2021 r., II SA/Lu 261/21 – publ. CBOSA).

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że nawet w przypadku ustalenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (której właścicielka zmarła w 2004 r.) objęta jest zakresem oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżącego, należało podjąć próbę ustalenia osoby faktycznie władającej nieruchomością, celem kontynuowania postępowania przy jej udziale. Stwierdzenie bowiem przez organ, że w sądzie powszechnym nie toczyło się i nie toczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku albo ustanowienia zarządcy masy spadkowej lub kuratora spadku, nie stanowiło wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powołany przepis obliguje do zawieszenia procesu administracyjnego wyłącznie w przypadku, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy uprzednie rozstrzygnięcie danego zagadnienia jest "niezbędne" do rozpatrzenia tej sprawy. Sąd zwraca uwagę, że nawet z szeroko cytowanego przez SKO uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 IX 2021 r. (II SA/Lu 261/21) wynika, że zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu konieczności ustalenia następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, może nastąpić wyłącznie w ostateczności. Należy bowiem przedtem nie tylko zweryfikować, czy zostali ustaleni następcy prawni, ale również, czy nie istnieje możliwość kontynuowania postępowania przy udziale osób władających nieruchomością, zwłaszcza gdy są to członkowie rodziny zmarłego. Tymczasem z akt odwoławczych SKO, jak i z akt organu I instancji nie wynika, by organy prowadziły jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. Taki stan rzeczy również wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie SKO jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy w pierwszej kolejności ustalić i ocenić, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest oddziaływaniem planowanej przez skarżącego inwestycji w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że sprawa dotyczy interesu prawnego właściciela tej nieruchomości. W przypadku ustaleń pozytywnych, należy uwzględnić możliwość kontynuowania postępowania w przedmiocie warunków zabudowy przy udziale osoby faktycznie władającej tą nieruchomością (członka rodziny zmarłej właścicielki).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.