II SA/Wr 71/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż wykonanych stopni i zadaszenia przy drzwiach I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania E. R. (dalej jako "inwestorka"), od decyzji z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej "PINB") nakazującej inwestorce doprowadzić do stanu poprzedniego budynek położony na działce nr [...] (przy ul. [...] Ś.) od strony granicy z działką sąsiednią nr [...], poprzez demontaż drzwi, zamurowanie części otworu drzwiowego oraz wykonanie w to miejsce otworu okiennego o wcześniej istniejących wymiarach, a także demontaż wykonanych stopni i zadaszenia przy przedmiotowych drzwiach, w terminie do końca XII 2019 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, DWINB nie zaakceptował rozstrzygnięcia wydanego przez PINB. Podkreślił przy tym, że PINB prowadził postępowanie naprawcze z art. 50 – 51 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "pb" - i nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, mimo wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. DWINB podzielił zawarty w odwołaniu inwestorki zarzut wskazujący, że kwestia wykonania problemowego otworu drzwiowego była już wcześniej badana przez PINB. PINB bowiem decyzją z dnia [...] (nr [...]) udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego (sklep zoologiczny) o powierzchni użytkowej [...] m2 powstałego w wyniku zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], dz. nr [...] w Ś. Z akt sprawy odnoszącej się do pozwolenia na użytkowanie ww. lokalu wynika bezsprzecznie, iż pozwoleniem tym objęty był cały lokal, w tym również drzwi wejściowe do tego lokalu, co do których PINB wszczął niniejsze postępowanie naprawcze. W ocenie DWINB istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej (zob. wyrok NSA z 1 VIII 2012 r., II OSK 2012/11). W sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę (czy - z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę), nadto - inwestycja została oddana do użytkowania na mocy decyzji ostatecznej, nie ma podstaw do ingerencji i nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. W takim przypadku zarówno art. 48 jak i art. 50-51 pb na taką ingerencję nie zezwalają. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 X 2016 r., VII SA/Wa 2627/15). W konsekwencji – zdaniem DWINB – w okolicznościach sprawy wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, bowiem nie ma podstaw do stosowania regulacji z art. 50-51 pb. Tym samym należało uchylić decyzję PINB i postępowanie w sprawie umorzyć.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A sp. z o.o. w Ś. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 105 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 i art. 28 kpa i wnosząc o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej decyzja PINB była uzasadniona i prawidłowa, DWINB zaś przedwcześnie zakończył postępowanie. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie miała wiedzy o postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz wydanej decyzji w tym przedmiocie, mimo że należało zapewnić jej możliwość udziału w takim postępowaniu na zasadzie art. 28 kpa. Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na granicy której znajduje się budynek sąsiedni z wykonanym w sposób nielegalny otworem drzwiowym powodującym, że komunikacja z lokalem inwestorki odbywa się przez nieruchomość skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że przedłożona przez inwestorkę w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwentaryzacja techniczna nie oddawała rzetelnie stanu faktycznego, gdyż nie ujawniła dotychczasowego wejścia do lokalu inwestorki istniejącego od strony klatki schodowej (od ul. [...]). W konsekwencji istnieje konieczność powtórzenia czynności procesowych, zaś DWINB powinien orzec na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylając decyzję PINB i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] przebiega po linii budynku [...], a osoby wychodzące z lokalu użytkowego znajdującego się w budynku [...] wychodzą bezpośrednio na teren działki [...]. Teren ten został przez skarżącą wyłożony kostką, jest całorocznie sprzątany, a w okresie zimy odśnieżany wyłącznie przez pracowników skarżącej. Nie jest przy tym drogą publiczną, ani drogą wewnętrzną. Schody wejściowe do lokalu użytkowego inwestorki są niewygodne, niebezpieczne i w związku z tym istnieje duże ryzyko wypadków, za które odpowiedzialność ponosić będzie skarżąca jako właścicielka gruntu, tj. działki [...]. Tymczasem inwestorka oprócz otworu drzwiowego wykonała także stopnie i zadaszenie znajdujące się na nieruchomości skarżącej. Skarżąca wniosła przy tym o wyjaśnienie przez Sąd, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została zgodnie z obowiązującym prawem i winna zostać w obrocie prawnym skoro oparta została na dokumencie zawierającym nieprawdziwe dane oraz w sytuacji nie uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 28 X 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Należy zasygnalizować, że sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa".

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

Trafnie wskazał DWINB, że z bezprzedmiotowością postępowania niewątpliwie będziemy mieli do czynienia m.in. w przypadku, gdy organ administracyjny nie stwierdził zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu prawa materialnego.

Materiał dowodowy nie daje jednak podstaw do uznania, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy postępowanie naprawcze z art. 50 - 51 pb jest bezprzedmiotowe. Celem postępowania naprawczego jest bowiem ustalenie możliwości zalegalizowania robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 pb, wykonywanych lub wykonanych z naruszeniem przepisów prawa, ewentualnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Sąd oczywiście podziela wyrażaną w orzecznictwie tezę, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi determinować postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej (wyrok NSA z 1 VIII 2012 r., II OSK 2012/11, publ. CBOSA). Tezy tej jednak nie można rozumieć opacznie, a zwłaszcza nie można jej generalizować abstrahując od okoliczności faktycznych, na kanwie których tezę sformułowano. Czym innym jest bowiem sytuacja, kiedy w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (lub jego części) oceniane były konkretne roboty budowlane, a czym innym sytuacja, gdy przedmiotem postępowania była wyłącznie zmiana funkcji obiektu budowlanego (lub jego części). W pierwszym przypadku w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zawarta jest w istocie pozytywna ocena wykonania oznaczonych robót budowlanych pod względem zgodności z projektem budowalnym i przepisami prawa. W takiej sytuacji ewentualne dokonywanie ponownej weryfikacji tych robót w ramach postępowania naprawczego z art. 50 – 51 pb podważałoby w istocie pozytywne rozstrzygnięcie zawarte we wcześniejszej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Inaczej jest jednak w przypadku, gdy przedmiotem prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego postępowania była wyłącznie zmiana funkcji obiektu budowlanego (lokalu), zaś wnioskodawca nie ujawniał przeprowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji wyłącznym przedmiotem oceny jest prawna możliwość realizacji w istniejącym obiekcie funkcji odmiennej od dotychczasowej. Udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie legitymizuje ewentualnych wcześniejszych robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora zainteresowanego zmianą sposobu użytkowania obiektu.

W zaskarżonej decyzji DWINB powołuje się na decyzję PINB z dnia [...] (nr [...]) udzielającą inwestorce pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy (sklep zoologiczny). Ani z treści tej decyzji ani też z akt administracyjnych nie wynika, by przedmiotem oceny dokonywanej wówczas przez PINB były jakiekolwiek roboty budowlane przeprowadzone w lokalu. Nie można się przy tym zgodzić z przyjętym przez DWINB stanowiskiem, jakoby w okolicznościach sprawy pozwoleniem na użytkowanie z 2005r. objęty był cały lokal, w tym również drzwi wejściowe do niego. Stwierdzenie tego rodzaju jest pewnym skrótem myślowym nie oddającym w pełni specyfiki przedmiotu prowadzonego wówczas postępowania. Udzielone inwestorce w 2005 r. pozwolenie na użytkowanie obejmuje nie tyle lokal jako taki, ile zmianę sposobu jego użytkowania. Innymi słowy w decyzji tej zweryfikowano, czy istniejący stan lokalu pozwala na jego wykorzystywanie jako lokalu handlowego (sklepu zoologicznego). To było celem a zarazem przedmiotem prowadzonego wówczas postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, że w decyzji tego rodzaju zawarta jest pozytywna ocena zgodności z prawem wszystkich prowadzonych wcześniej w obrębie lokalu robót budowlanych. Moc wiążąca decyzji z 2005 r. ogranicza się więc wyłącznie do kwestii możliwości wykorzystywania lokalu na cele handlowe w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego. Nie zawiera natomiast ocen, które skutkowałyby bezprzedmiotowością postępowania naprawczego z art. 50-51 pb w sytuacji, gdy dopiero później został ujawniony fakt samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych.

W rezultacie zaskarżona decyzja DWINB wydana została z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 kpa, co obligowało do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.

W ponownym postępowaniu DWINB uwzględni wyrażone wyżej oceny i rozpatrzy sprawę samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość decyzji PINB z 2005 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, Sąd zwraca uwagę, że kontrola sądowoadministracyjna nie może wykraczać poza granice sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Jak wynika z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie – w myśl art. 135 ppsa - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 – 51 pb, a więc sprawy wykonania robót budowlanych z naruszeniem przepisów, a nie sprawy udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Dokonanie zatem przez Sąd w niniejszym postępowaniu kontroli decyzji PINB z 2005r. wykraczałoby poza granice przedmiotowe niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).