II SA/Wr 630/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 658/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. Nr 658/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. (dalej "Spółdzielnia", "Spółdzielnia Mieszkaniowa") Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 5 maja 2022 r. Nr 13/2022, którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. przez I. W. w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G.) przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], AM-[...], obręb [...], gmina Ś.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania we wskazanej powyżej sprawie, zaś postanowieniem nałożył na inwestora – I. W. - obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Ocena techniczna przebudowy instalacji centralnego ogrzewania została przedłożona w dniu 10 maja 2017 r. Następnie organ pierwszej instancji wydał w dniu 26 maja 2017 r. decyzję Nr 24/2017 umarzającą wszczęte postępowanie. Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, po rozpatrzeniu którego DWINB decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. Nr 1077/2017 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 3 sierpnia 2017 r. inwestor przedłożył PINB oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym, w dniu 13 września 2017 r. organ wydał decyzję Nr 37/2017, którą ponownie umorzył postępowanie. Od tej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania DWINB wydał decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r., Nr 1857/2017 utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do WSA we Wrocławiu na ww. decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 151/18) WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie, organ drugiej instancji wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 2459/18) oddalił.

W związku z powyższym PINB pismem z dnia 21 września 2021 r. zawiadomił o kontynuowaniu postępowania w rzeczonej sprawie.

Jak wskazał dalej DWINB, z protokołu nr [...] z dnia 6 października 2021 r. wynika m.in., że odcięto instalację c.o. w lokalu na gałązkach do grzejników we wszystkich pomieszczeniach przychodni. Instalacja wykonana w lokalu jest sprawna i utrzymuje temperatury powyżej 16° C. Piony c.o. przechodzące przez lokal usługowy są sprawne i nic nie zakłóca ich funkcjonowania. W dniu 10 listopada 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo inwestora w którym przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w tym co do opinii technicznej z dnia 2 października 2021 r. załączonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową do protokołu z oględzin przeprowadzonych dnia 6 października 2021 r. W dniu 10 lutego 2022 r. PINB wydał kolejną decyzję Nr 4/2022 o umorzeniu prowadzonego postępowania. To rozstrzygnięcie zostało oprotestowane również przez Spółdzielnię Mieszkaniową poprzez wniesienie odwołania. DWINB decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. Nr 395/2022 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 29 kwietnia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym przekazała swoje uwagi w sprawie. Dnia 4 maja 2022 r. do akt sprawy dołączono opinię techniczną ujęcia systemu ogrzewania lokalu użytkowego w systemie ogrzewania budynku. W dniu 5 maja 2022 r. PINB wydał decyzję Nr 13/2022, którą po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. Spółdzielnia Mieszkaniowa po raz kolejny zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie w drodze odwołania.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu oraz biorąc pod uwagę wskazania zawarte w przywołanych wcześniej orzeczeniach sądowych DWINB stwierdził, że materiał dowodowy został uzupełniony o wyjaśnienie zakresu wykonanych robót i sprawdzenie prawidłowości wykonanej przebudowy instalacji c.o., także w kontekście wpływu na kwestie techniczne i funkcjonalne całego budynku. W przedłożonych dowodach określono dokładne miejsce odcięcia instalacji c.o. Z akt sprawy, w postaci m.in. protokołu z dnia 6 października 2021 r. oraz opinii technicznej z kwietnia 2022 r. wynika bowiem, że w lokalu usługowym działa sprawna instalacja c.o. oraz ciepłej wody użytkowej; opracowana dokumentacja techniczna przez Spółdzielnię Mieszkaniową dotycząca zmiany systemu grzewczego z kotłowni węglowej na gazową nie obejmowała lokalu usługowego inwestora, w związku z wcześniejszym odłączeniem się od wspólnego c.o., co w konsekwencji nie miało żadnego wpływu na funkcjonowanie c.o. w całym budynku mieszkalnym. Odłączenie nastąpiło na części instalacji, która służyła wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego, bez ingerencji w części wspólne instalacji. Sposób wykonania odłączenia lokalu od instalacji jest użytkowo identyczny z zamknięciem zaworu przed grzejnikiem (odłączenie nastąpiło poprzez montaż zaślepki w miejscu, gdzie był grzejnik, tj. mógł być zawór grzejnikowy). Zdaniem DWINB, z technicznego punktu widzenia, odcięcie pojedynczych odbiorników od istniejącej instalacji polepsza dostawy mediów do innych lokali mieszkalnych z uwagi na zmniejszenie jej oporów i w konsekwencji zwiększenie ciśnienia dyspozycyjnego oraz ilości możliwego do odebrania ciepła przez inne odbiorniki. Z opinii technicznej sporządzonej w kwietniu 2022 r. wynika również, że w czasie opracowywania w 2014r. dokumentacji projektowej "Projekt Wykonawczy przebudowy instalacji centralnego ogrzewania dla budynków przy ul. [...]" lokal usługowy był już odłączony od instalacji wspólnej. Zgodnie z oświadczeniem jego właścicielki - inwestora - był to stan stały. W związku z tym dla lokalu jw. nie projektowano instalacji ani montażu zaworów termostatycznych. W związku z odłączeniem lokalu od instalacji budynkowej oraz dążąc do optymalizacji kosztów inwestycji, dla Spółdzielni nie ujmowano strat ciepła lokalu w mocy kotłowni. Również projekt zamienny kotłowni wykonany w czasie budowy kotłowni nie ujmował zwiększenia mocy kotłowni celem pokrycia strat ciepła lokalu - a wręcz zmniejszył moc z 228 kW do 214 kW. Praca instalacji w lokalu nie wpływa negatywnie na działanie ogrzewania w budynku, nie powoduje też zwiększenia zużycia ciepła przez budynek (i związanych z tym kosztów paliwa do ogrzewania obiektu) względem sytuacji, gdyby lokal był zasilany z kotłowni budynkowej.

Odnosząc się do zapadłego w sprawie wyroku NSA z dnia 25 maja 2021 r. (sygn.akt II OSK 2459/18), w którym stwierdzono, że urządzenia grzewcze służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, wobec czego, kluczowe w sprawie było ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nastąpiły wobec części wspólnej budynku, czy też wobec tej części instalacji, która służy wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego i nie ma wpływu na instalację c.o. ogólnego użytku, DWINB wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że wykonane roboty budowlane dotyczyły tej części instalacji, która służy wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego, wobec czego, zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej na wykonanie takich robót nie była konieczna. Nadto, wykonane roboty nie mają wpływu na instalację c.o. ogólnego użytku i są wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami i sztuką budowlaną. Mając to na względzie, brak było podstaw – w ocenie organu drugiej instancji - do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie, zasadne stało się umorzenie postępowania administracyjnego. Dlatego uznano za właściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

Odnosząc się do treści odwołania, DWINB wyjaśnił, że z zapadłego w sprawie wyroku NSA wynika, że w kontekście motywów wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2013 r. (sygn.akt I ACa 222/13), wskazującego na to, że definicja pojęcia "części wspólnych" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że części instalacji, które służą tylko właścicielowi lokalu, stanowią jego własność (...) część instalacji za zaworem doprowadzającym media do danego lokalu nie stanowi części wspólnych, albowiem od tego miejsca instalacja służy tylko i wyłącznie właścicielom lokali - nie dokonano ustalenia miejsca odcięcia instalacji, jednakże na obecnym etapie postępowania materiał dowodowy wskazuje na to, że nastąpiło ono na części instalacji, która służy wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego, bez ingerencji w części wspólne instalacji. W tym miejscu organ przypomniał, że inwestor posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, które jest ograniczonym prawem rzeczowym, z którego wynika jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w części dotyczącej owego lokalu). Wyjaśnił również, że organy nadzoru budowlanego oparły się m.in. na opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P. B. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodnokanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. Niewątpliwie autor tego opracowania posiada stosowne uprawnienia zawodowe do oceny prawidłowości wykonanych robót. Nadto, był on również autorem projektu wykonawczego przebudowy instalacji ogrzewania centralnego z kwietnia 2014 r. a w swoim opracowaniu oparł się na ww. dokumentach, przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normie PN-EN 12831. Opracowanie ponadto zawiera stosowne obliczenia, dokumentację fotograficzną i rysunki.

W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zaskarżając ją w całości, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona oraz pomimo braku jakichkolwiek podstaw do utrzymania w mocy ww. decyzji i istnienia konieczności rozstrzygnięcia przez organ administracji sprawy merytorycznie;

b) art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a także przez niespełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w tym pouczenia strony o możliwości składania wniosków i nowych dowodów w sprawie;

c) art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie dostatecznego, rzetelnego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechanie przez organ uwzględnienia znanych z urzędu faktów dotyczących nieprawidłowości wykonania działań związanych z instalacją c.o. przedmiotowego budynku, a także poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do zgłoszonych przez stronę kwestii dotyczących braku uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji czego sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia;

2) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej "Pr.bud.") poprzez błędną interpretację, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;

b) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 201; dalej zwana "u.s.m.") przez niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że inwestor jest uprawniony do samodzielnych działań na nieruchomości wspólnej, podczas gdy właścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, która uprawniona jest do wyrażania zgody na wszelkie działania na nieruchomości wspólnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżącą wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności wskazano, że organ nie zbadał i nie ustalił, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do przebudowy instalacji c.o. Inwestor dokonał samowolnego przebudowania instalacji c.o. stanowiącej element nieruchomości wspólnej, którego właścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Organ w ogóle nie zbadał i nie ustalił, jakie były faktyczne działania inwestora i czy spełniają one wymagania stawiane przez przepisy prawa, w tym Pr.bud. Jak podkreślono, instalacja c.o. w całości stanowi element nieruchomości wspólnej, nad którym kontrolę ma Spółdzielnia. To, że fragment tej instalacji znajduje się w lokalu inwestora, nie uprawnia go do samowolnych działań, gdyż instalacja stanowi całość, która musi funkcjonować łącznie. To Spółdzielnia ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo i prawidłowe funkcjonowanie budynku, więc nie są dozwolone samowolne działania osób, którym przysługują prawa do lokali w zasobach Spółdzielni w zakresie nieruchomości wspólnej. Takie osoby mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale jedynie w zakresie niewkraczającym w nieruchomość wspólną. Organ w każdym przypadku powinien zbadać charakter robót i zakres prac budowlanych. Dopiero szczegółowa analiza tych okoliczności umożliwia wydanie decyzji. Mają zaś one istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decydują o tym, czy inwestor dokonał legalnie przebudowy instalacji. W ocenie strony skarżącej, analiza sprawy prowadzi do wniosku, że konieczne było zbadanie, czy wykonane zmiany instalacji odpowiadają wszystkim warunkom technicznym jakim winny odpowiadać zgodnie powszechnie obowiązującym prawem. Sprzeczne z obowiązkiem wnikliwego i wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego jest całkowite pominięcie przez organy kwestii zmiany parametrów technicznych instalacji. Niewątpliwe jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor dokonał samowolnej przebudowy instalacji c.o. W ocenie strony, zupełnie bezpodstawne i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym jest zatem stwierdzenie organów, że w sprawie tej przedmiot postępowania został zrealizowany w sposób legalny. Organy administracji odniosły się jedynie do prac polegających na ingerencji w instalację c.o. Takie bowiem prace zgodnie z przepisami Pr.bud. należy zakwalifikować do przebudowy obiektu budowlanego.

Zaniechanie przez organ pierwszej instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a., gdyż organ w sposób niewyczerpujący zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, pominął znane organowi z urzędu fakty dotyczące instalacji c.o. w przedmiotowym lokalu, a także błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wszechstronnie nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, pominął i nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności i kwestii dotyczących instalacji c.o., a w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ pomija sugestie strony o właściwe zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, opierając decyzję na tendencyjnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym. Ponadto, organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy. Ograniczył się do uproszczonego przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Nie wykazał natomiast istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, wpływających na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy, gdyż stanowi stosowanie prawa contra legem.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca wskazała, że kluczowy problem, który organ pominął, to prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Organ rozpatrując sprawę, powinien ustalić, czy inwestor posiadał uprawnienia do wykonania robót w lokalu usługowym. Niestety organ tego nie ustalił i pochopnie umorzył postępowanie. Spółdzielnia Mieszkaniowa jest właścicielem przedmiotowego budynku i gruntu działki ewidencyjnej nr [...], natomiast inwestor aktem notarialnym repetytorium nr [...] nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego w tym budynku. Powyższe prawo zgodnie z przepisami u.s.m. daje możliwość korzystania z przestrzeni między ścianami nieruchomości. Spółdzielnia Mieszkaniowa jest właścicielem lokalu i posiadała uprawnienia do wykonania robót w lokalu usługowym jak również zarządcą nieruchomości i to na niej spoczywa obowiązek dbania i nadzorowania stanu technicznego lokalu. To Spółdzielnia jest jedynym podmiotem uprawnionym do dysponowania nieruchomością i to ona może udzielić pisemnej zgody na dokonanie robót budowlanych po spełnieniu wymogów prawnych przez jego użytkownika. Takiej zgody inwestor nie posiadał, więc samowolnie wykonał roboty budowlane. Organ w przedmiotowej sprawie nie rozróżnia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od prawa własności. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie pozwala dysponować elementami budynku (ani konstrukcją ani urządzeniami czy instalacjami obiektu oddanego do użytkowania). W tej sytuacji nie można uznać inwestora jako strony w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o.

Strona skarżąca wskazała nadto, że bez związku ze sprawą staje się ocena techniczna wykonanych robót, które dokonano po dewastacji istniejącej instalacji c.o. w budynku. Opinia osoby uprawnionej, że nowa instalacja lokalu wykonana jest prawidłowo, nic nowego do sprawy nie wnosi. Natomiast stwierdzenie, że wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku, jest nieuprawnione. Jak wskazano, każda ingerencja w istniejącą sieć c.o. i usunięcie kilku odbiorników szczególnie na parterze powoduje zmianę turbulencji sieci, przepływów, dodatkowe opory, co powoduje jej rozregulowanie i pogorszenie komfortu cieplnego użytkowników. Przed wydaniem decyzji Nr 4/2022 Spółdzielnia przedłożyła do akt sprawy opinię techniczną sporządzoną przez uprawnionego inżyniera dotyczącą pracy kotłowni gazowej a szczególnie instalacji grzewczej w budynku, z której wynika m.in. cyt.: "każda ingerencja w układ grzewczy w tym szczególnie, samowolna, powoduje zachwianie tzw. równowagi hydraulicznej układu powodującej wyprowadzenie zładu z równowagi niezbędnej do prawidłowej pracy instalacji grzewczej. Każde trwałe odcięcie grzejnika od instalacji grzewczej zaburza tę równowagę. Drugim aspektem również ważnym jest zaburzenie równowagi termicznej pomiędzy lokalami. Bilans ciepła więc zależy w funkcji lokalizacji mieszkania, ale i temperatur lokalu, który jest np. permanentnie nieogrzewany". Z wyliczeń wykonanych przez autora tej opinii wynika zachwianie bilansu ciepła poprzez odcięcie grzejników, co powoduje, że sąsiedzi wbrew swojej woli ogrzewają lokal z wyciętymi grzejnikami. Organy w ogóle pominęły złożoną do akt sprawy opinię.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji Nr 658/2022, strona wskazała, że właściciel wykonawcy robót, firmy Z., oświadczył, że lokal usługowy inwestora nie został wyłączony z bilansu cieplnego i modernizacji instalacji wewnętrznej grzejników i że nie jest prawdą, że została zmniejszona moc kotłowni z 228 kW do 214 kW. Zamontowana została kaskada 2 kotłów de Dietrich zgodnie z projektami, tj. 2 x MCA115kW = 23 Ok W. W budynku w związku z modernizacją kotłowni średnia moc zainstalowana na 1 lokal wynosi 7,2 kW (230 kW dzielona przez 32 lokale). Natomiast w lokalu usługowym zainstalowano kocioł elektryczny w postaci podgrzewacza c.w.u. o poj. 1001 z grzałką elektryczną o mocy 2,6 kW, która pracuje jako kocioł do ogrzewania tego lokalu, zatem brakuje w nim mocy grzewczej 4,6 kW (7,2 kW - 2,6 kW). W związku z tym lokal ten korzysta z ciepła dostarczanego z kotłowni poprzez przenikanie ciepła przez przegrody wewnętrzne oraz przebiegające przez lokal piony grzewcze. Z uwagi na fakt, że lokal jest usytuowany w części parterowej budynku zapotrzebowanie na pokrycie strat ciepła jest znacznie wyższe niż średnia wykazana powyżej (7,2 kW). W tej sytuacji, zostały naruszone warunki techniczne, czyli prawo materialne i istnieją przesłanki do wydania decyzji o doprowadzeniu instalacji do poprzedniego stanu na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Pr.bud. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył art. 51 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i nienakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego i nienałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Dodatkowo organ naruszył art. 3 ustawy o własności lokali. W obecnym stanie prawnym jedynym właścicielem lokali posadowionych w budynku jest strona skarżąca, która podejmuje wszelkie decyzje w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Argumentując zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.s.m., strona podniosła, że inwestorowi przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Zarządcą nieruchomości i właścicielem budynku jest Spółdzielnia. Zgodnie z przepisami Pr.bud., w szczególności z art. 5, art. 61 oraz art. 62, to na spółdzielni ciążą obowiązki określone w ww. przepisach Pr.bud. Wobec tego Spółdzielnia powinna mieć kontrolę nad działaniami wykonywanymi przez osoby mające prawa do lokali w jej zasobach. Roboty budowlane zostały wykonane na nieruchomości wspólnej bez zgody i wiedzy Spółdzielni. Inwestor nie był uprawniony bez zgody Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 11 Pr.bud. Organ naruszył ten przepis poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy właścicielem lokalu i uprawnionym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest Spółdzielnia. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, strona wskazała ostatecznie, że nie można mówić o weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczna i zawiera arbitralne kwalifikacje czynności strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło w efekcie do podjęcia co najmniej przedwcześnie decyzji umarzającej prowadzone postępowanie.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa powyżej, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, na przykład gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy uznały, że mają do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie art. 50-51 Pr.bud. we wszczętym na skutek zawiadomienia strony skarżącej z dnia 12 listopada 2010 r. o ingerencji w instalację c.o. polegającą na odcięciu grzejników od pionów tej instalacji postępowaniu. To zaś, w ocenie organów, uzasadniało (choć wynika to jedynie z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem DWINB nie podejmuje żadnych rozważań na temat przepisów prawa materialnego w kontekście art. 105 § 1 K.p.a.) umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. przez I. W. w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G.) przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], AM-[...], obręb [...], gmina Ś. W związku z powyższym pismem strony skarżącej, po przeprowadzeniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. kontroli wykonanych robót budowlanych, zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w ww. sprawie, zaś postanowieniem Nr 9/2017 opatrzonym tą samą datą, podjętym na podstawie art. 81c ust. ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Żądana ocena techniczna przebudowy instalacji c.o. została przedłożona w dniu 10 maja 2017 r. Wynika z niej, że instalacja c.o. jest wykonana i zabezpieczona poprawnie, wyposażona w niezbędną armaturę regulacyjną. Przebudowa wykonana została w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami i sztuką budowlaną. Jakość robót jest dobra. Wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku. Ponadto, w dniu 3 sierpnia 2017 r. inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy w tym miejscu zauważyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, bowiem strona skarżąca zaskarżyła decyzję DWINB z dnia 14 grudnia 2017 r. Nr 1857/2017, która została wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r. (II SA/Wr 151/18) uchylona wraz z decyzją organu pierwszej instancji. Istotny dla badania legalności obecnie badanych decyzji jest następujący fragment uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, który zwrócił uwagę m.in. na to, że ››organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia zakresu wykonanych robót i tym samym sprawdzenia prawidłowości wykonanej przebudowy instalacji c.o. także w kontekście wpływu na kwestie techniczne i funkcjonalne całego budynku. W ocenie Sądu niewystarczającym było poprzestanie w toku postępowania li tylko na przedłożonej ocenie technicznej, która w swej treści wskazuje na prawidłowość wykonanych prac z obowiązującymi przepisami oraz zasadami technicznymi, ale wyłącznie w zakresie lokalu [...]. Tymczasem - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - instalacja centralnego ogrzewania jest elementem wspólnym i całościowym dla całego budynku i przez to musi funkcjonować łącznie. Stąd w toku postępowania rzeczą organów było nie tylko zbadanie zgodności wykonanych prac w zakresie takiej instalacji w pojedynczym lokalu, ale również w aspekcie funkcjonowania instalacji w całym budynku. W realiach badanej sprawy organy obu instancji nie podjęły zaś jakichkolwiek działań ukierunkowanych na zbadanie wpływu "odcięcia" c.o. na instalację w budynku, w zakresie prawidłowości jej funkcjonowania - chociażby w zakresie podnoszonych przez skarżącą zmian turbulencji sieci, przepływów, dodatkowej opory, co może powodować jej rozregulowanie i pogorszenie komfortu cieplnego użytkowników. Wprawdzie istotnie w ekspertyzie, przedłożonej do akt, napisano, że "wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku", ale zdaniem sądu, cała zwartość tej ekspertyzy nie daje możliwości weryfikacji takiego twierdzenia. Autor opinii nie wskazał, w jaki sposób i dlaczego uznał, że takiego wpływu nie ma. Jest to okoliczność w badanej sprawie b. istotna, bowiem skarżąca konsekwentnie twierdzi, że taki wpływ istnieje‹‹.

Dopełniający charakter w kontekście wyjaśnienia stanu faktycznego badanej sprawy mają również twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 maja 2021 r. (II OSK 2459/18). Wskazano w nim m.in, że ››umknęło uwadze DWINB przywołanie w skarżonym wyroku przez sąd pierwszej instancji uchwały Sądu Najwyższego III CZP 36/97 w aspekcie konieczności ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły ingerencję w część wspólną budynku. Ten element uzasadnienia skarżonego wyroku pozostał całkowicie poza wywodami kasatora. DWINB eksponuje natomiast w skardze kasacyjnej fakt uzyskania w toku postępowania oceny technicznej przedłożonej przez inwestora i zawartego tam stwierdzenia, że "wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych budynku". Trafnie jednak sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie to nie jest niczym poparte, a także pozostawać ma w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej. Ponadto NSA wskazał, że ››nie umożliwiono procesowo Spółdzielni przedstawienia tych dowodów, które wskazywałyby na skutki wykonanych robót przez inwestora w aspekcie zakłócenia pracy wspólnej instalacji c.o.‹‹.

W związku z powyższym koniecznym staje się zwrócenie uwagi na treść przepisów P.p.s.a., które odnoszą się do związania oceną prawną zawartą w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. "Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 art. P.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę" (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 2618/19, LEX nr 3503246).

Podjęte przez organy nadzoru budowlanego decyzje są wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy po wyrokach WSA i NSA. Oznacza to, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpoznając sprawę po prawomocnym wyroku uchylającym decyzję DWINB z dnia 14 grudnia 2017 r. Nr 1857/2017 i decyzję PINB z dnia 13 września 2017 r. Nr 37/2017, stosownie do art. 153 P.p.s.a., był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach ww. sądów. W tym zakresie uzasadnienia zapadłych orzeczeń sądowych wykazują moc wiążącą.

Oceniając powyższe decyzje pod kątem art. 153 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organy nie sprostały wskazanemu w tym artykule obowiązkowi podporządkowania się poglądom wyrażonym w podjętych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych w pełnym zakresie. Co istotne, wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzje organów obu instancji stwarza taką sytuację procesową, że eliminuje jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę, pozostawiając jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy według przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji, który wydał uprzednio uchyloną decyzję, po otrzymaniu akt sprawy ma podjąć zatem zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji.

Należy w tym miejscu wskazać, że w uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji, oprócz opisania przebiegu trwającego od 2017 r. postępowania, nie zawarł ani żadnych rozważań ani nie przeanalizował zebranych w sprawie dowodów. Oznacza to, że organ ten naruszył prawo poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 K.p.a.). Ponadto, jak słusznie wskazała strona skarżąca, organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy, ograniczając się do uproszczonego przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe nie wykazując tym samym, istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania wpływających na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Należy także zwrócić uwagę, że obecnie badana decyzja organu pierwszej instancji została podjęta po wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez DWINB poprzedniej decyzji PINB z dnia 10 lutego 2022 r. Nr 4/2022. W uzasadnieniu decyzji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Nr 395/2022 organ odwoławczy odwołując się do zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, wskazał m.in., że PINB ››nie ustalił jednoznacznie czy wykonane roboty budowlane mają wpływ na instalację c.o. ogólnego użytku. W tym zakresie zasadne zdaniem tut. organu byłoby przesłuchanie autora oceny technicznej pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w celu wyjaśnia na jakiej podstawie stwierdził, że "wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku". Ponadto do oceny wpływu wykonanych robót na instalację ogólnego użytku pomocne ewentualnie mogłoby być pozyskanie protokołów z kontroli rocznej i pięcioletniej obiektu budowlanego‹‹. DWINB zwrócił również uwagę, że PINB nie odniósł się w żaden sposób do opinii technicznej przedłożonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową sporządzonej przez J. P. Nadto – zdaniem organu drugiej instancji - zasadne byłoby ››wskazanie miejsca odcięcia instalacji poprzez wyraźne i jednoznacznie wskazanie czy nastąpiło ono już za zaworem na instalacji doprowadzającej sieć c.o. do lokalu inwestora. Powyższe pozwoli na ocenę czy wykonane roboty budowlane nastąpiły wobec części wspólnej budynku, czy też wobec tej części instalacji, która służy wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego, a co za tym idzie, czy wymagana była zgoda na wykonanie takich robót przez Spółdzielnię Mieszkaniową czy też nie‹‹. Organ zaznaczył również, że ››protokół z oględzin powinien odpowiadać wymaganiom stawianym przy sporządzaniu protokołów, które zostały określone w art. 68 K.p.a. Istota protokołu z oględzin wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie oględzin stan faktyczny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 K.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z ww. względów powinien być on sporządzony również w sposób czytelny dla organu odwoławczego lub ewentualnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego/Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem protokół nr [...] z dnia 6.10.2021 r. nie odpowiada ww. wymaganiom, a ustalenia w nim zawarte nie zostały chociażby przytoczone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia‹‹.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji nie wykonał (ponad to, co wskazały orzekające w sprawie sądy administracyjne) również wynikających w decyzji kasatoryjnej wytycznych, a co istotniejsze, sam organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował, czy jego wytyczne zostały w istocie wykonane. DWINB zauważył natomiast, że materiał dowodowy w sprawie został uzupełniony o wyjaśnienie zakresu wykonanych robót i sprawdzenie prawidłowości wykonanej przebudowy instalacji c.o., także w kontekście wpływu na kwestie techniczne i funkcjonalne całego budynku, odnosząc się jedynie do protokołu z dnia 6 października 2021 r. oraz opinii technicznej z kwietnia 2022 r. przedłożonej przez inwestora. Z tak zdawkowego uzasadnienia podjętej przez organ drugiej instancji decyzji nie wynika, aby dokładnie wyjaśniono zakres wykonanych robót w kontekście wpływu na kwestie techniczne i funkcjonalne całego budynku, czym naruszono m.in. art. 138 § 1 pkt 1, art. 15, jak również art. 105 § 1 K.p.a. Mimo szeregu niewyjaśnionych kwestii, w tym tych podnoszonych przez stronę skarżącą, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję PINB. Zgodnie zaś z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 K.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1-3 K.p.a., zatem decyzja organu drugiej instancji podlega takim samym wymogom formalnoprawnym jak każda inna decyzja.

Jak wskazał WSA orzekający w niniejszej sprawie, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty. Jakkolwiek wydanie decyzji umarzającej postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a. Przypomnieć jeszcze należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 K.p.a., zgodnie z brzmieniem którego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania - w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Podobnie więc, jak organ pierwszej instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim organ drugiej instancji nie przeanalizował treści opinii technicznej z dnia 2 października 2021 r. dotyczącej pracy kotłowni gazowej a szczególnie instalacji grzewczej w budynku mieszkalno-usługowym ul. [...] w Ś. przedłożonej przez stronę skarżącą do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2021 r., wskazując jedynie, że ››opracowana dokumentacja techniczna przez Spółdzielnię Mieszkaniową dotycząca zmiany systemu grzewczego z kotłowni węglowej na gazową nie obejmowała lokalu usługowego inwestora, w związku z wcześniejszym odłączeniem się od wspólnego c.o., co w konsekwencji nie miało żadnego wpływu na funkcjonowanie c.o. w całym budynku mieszkalnym‹‹. W opinii tej stwierdzono jednak m.in., że przedmiotowy budynek posiada nową kotłownię gazową kaskadową kondensacyjną. Podczas modernizacji kotłowni starej węglowej dobrano kotłownie do zapotrzebowania strat ciepła tego budynku oraz do istniejącej starej instalacji grzewczej grzejnikowej. ››Modernizując tę instalację, zamontowano nowe zawory termostatyczne z głowicami termostatycznymi a dla wprowadzenia równowagi hydraulicznej rozcięto wszystkie podejścia do pionów w piwnicy i zamontowano zawory podpionowe [...]. Każda ingerencja w układ grzewczy, w tym szczególnie samowolna, powoduje zachwianie tzw. równowagi hydraulicznej układu powodującej wyprowadzenie zładu z równowagi niezbędnej do prawidłowej pracy instalacji grzewczej. Każde trwałe odcięcie grzejnika od instalacji grzewczej zaburza tę równowagę. Drugim aspektem równie ważnym jest zaburzenie równowagi termicznej pomiędzy lokalami‹‹. W tym zakresie autor opinii wskazał, że:

– obliczając instalacje grzewczą bierzemy pod uwagę straty cieplne przegród każdego lokalu mieszkalnego czy usługowego;

– zapotrzebowanie ciepła jest proporcjonalne do masy, ciepła właściwego oraz różnicy temperatur, Q = m x c x [ T2 -T1 ] T2 = temperatura lokalu T1 = temperatura zewnętrzna budynku, lub temperatura w piwnicy dla lokali na parterze;

– straty ciepła, tzn. przenikanie ciepła przez przegrody budowlane (ściany), jest różne dla ścian wewnętrznych i frontowych;

– bilans ciepła zależy w funkcji lokalizacji mieszkania, ale i temperatury lokalu, który jest np. permanentnie nieogrzewany.

Autor opinii podkreślił przy tym, że ››dobierając wielkość grzejnika w funkcji zapotrzebowania ciepła w nim, jest liczony przy założeniu zachowań przewidywalnych, tzn. że dany lokal będzie pobierał ciepło wyłącznie, zgodnie z normalnym trybem zachowania. Czyli, że mieszkanie będzie ogrzewane w sposób przewidywalny, zgodnie z obliczeniami i nie będzie pobierał ciepła poprzez przenikanie przez przegrodę wewnętrzną od lokalu sąsiedniego. Odcięcie wszystkich grzejników w lokalu powoduje, że cel jakiemu to przyświeca jest ogrzewanie tylko w czasie, kiedy przebywa tam lokato. Zamontowane głowice termostatyczne posiadają układ automatycznego otwierania się, gdy temperatura w pomieszczenie obniży się poniżej plus 6 oC, co zapobiega zamarznięciu instalacji grzewczej ale nie tylko. Temperaturę dyżurną lokal bez grzejników otrzymuje poprzez:

– przenikanie ciepła przez ściany wewnętrzne od sąsiednich pomieszczeń tzn. ściany boczne+ sufit+ podłoga;

– piony grzewcze przechadzce przez lokal, w tym przypadku jest ich aż 8‹‹.

Jak wskazał dalej autor opinii, sąsiedzi, wbrew swojej woli, ogrzewają lokal z wyciętymi grzejnikami. Ponadto, wycięcie całkowite starych grzejników i zaślepienie odejść, tzw. Gałązek, jest – zdaniem autora - ruchem pozornym i niedopuszczalnym. ››Grzejniki elektryczne, drogie w eksploatacji, odcięte od źródła ciepła kotła gazowego kondensacyjnego, zapewne są włączane tylko okresowo podczas pobytu lokatora w tym lokalu. Pozostały okres czasu pomieszczenia pozyskują ciepła od lokali sąsiednich i piwnicy, a więc jednak ze wspólnej kotłowni budynku. Ważnym jest przy tym zjawisko, że grzejniki w tych lokalach sąsiednich są dobrane wielkością na pokrywanie strat wyłącznie wyliczonych a teraz muszą pokrywać dodatkowo straty odbierane przez pomieszczenie z wyciętymi grzejnikami. Lokalizacja rozpatrywanego lokalu jest jeszcze dodatkowo w sytuacji komfortowej, bo znajduje się nad kotłownią, która wytwarza ciepło o mocy 230 kW, ale przy tym generuje pewne straty ciepła pomimo izolacji rurociągów, i stąd temperatura w pomieszczeniu kotłowni jest zawsze podwyższona. Wysoce prawdopodobnym jest, że grzejniki elektryczne pracują wyłącznie w czasie obecności lokatorów w tym lokalu ewentualnie z pewnym niewielkim przyspieszeniem sterownym zegarem‹‹. W opinii wskazano w konkluzji, że:

– instalacje wewnętrzne techniczne w tym szczególnie instalacja centralnego ogrzewania stanowi tzw. współwłasność przymusową i nie stanowi własności właściciela lokalu, zaś na każdą ingerencje w tę część współwłasności musi być zgoda zarządcy obiektu;

– wyłączenie jednego lokalu wewnątrz budynku, ze względu na pokrywanie powstałych strat przenikania lokali sąsiednich, nie powoduje odczuwalnej różnicy kosztów sumarycznych całkowitych wytwarzania energii cieplnej dla budynku, natomiast zwiększa się cena dla pozostałych uczestników podziału kosztów;

– wyłączenie samowolne grzejników w tym szczególnie poprzez wycięcie jest technicznie szkodliwe.

Powyższa opinia techniczna nie została poddana żadnej ocenie ani przez organ pierwszej ani przez organ drugiej instancji. Istotne jest jednak, że zawiera ona twierdzenia stojące w kontrze do złożonej przez inwestora w dniu 4 maja 2022 r. opinii technicznej ujęcia systemu ogrzewania lokalu użytkowego w systemie ogrzewania budynku, stąd też koniecznym – zdaniem Sądu – było skonfrontowanie twierdzeń zawartych w obu tych opiniach. Ponadto, w dniu 29 kwietnia 2022 r. wpłynęło do PINB pismo strony skarżącej z dnia 23 kwietnia 2022 r., sporządzone przez mgr. inż. J. P. Wprawdzie pismo zawiera uwagi do poprzednio wydanej przez DWINB decyzji Nr 395/2022, jednakże również ono powinno zostać poddane szczegółowej analizie, zwłaszcza w kontekście wpływu odcięcia grzejników w lokalu inwestora od instalacji c.o. budynku. W piśmie tym podniesione zostało kwestie związane ze stratami ciepła, w tym m.in., że:

– sieć przesyłania i zasilania w ciepło nie jest odcięta przed lokalem gabinetu, lecz jedynie na podejściach do grzejników, czyli instalacja grzewcza grzeje lokal rurami pionów grzewczych, zasilania i powrotu, instalacji centralnego ogrzewania kotłowni gazowej kondensacyjnej. Każda różnica temperatur na rurach pionów powoduje oddawanie ciepła do pomieszczeń. Różnica temperatur delta T jest dodatnia i większa od zera, np. rura zasilania ma temperaturę 60oC to rura powrotna ma temperaturę o max 20 oC niższą, a zatem rura powrotna ma 40oC, stąd dwie rury na całej swej długości oddają swoją powierzchnią ciepło różnicą temperatur [(60-20) + (40-20) oC], powstaje w ten sposób grzejnik rurowy o dużej wydajności cieplnej;

– brak jest izolacji termicznych w pomieszczeniach odizolowujących pokoje gabinetów od innych lokali;

– lokator nad gabinetem może mieć stratę ciepła przez podłogę proporcjonalną do różnicy temperatur a więc co najmniej [(20oC-16 oC) x razy powierzchnia podłogi (stropu);

– autor pisma nigdy nie otrzymał informacji, że istnieją pomieszczenia, np. gabinet stomatologiczny, które są wyłączone z modernizacji. Nie było takiego zapisu w Projekcie Technicznym Wykonawczym ani informacji od właściciela gabinetu ani od Spółdzielni Mieszkaniowej;

– roboty instalacyjne wykonywane były przez IGA w okresie lipiec-listopada 2014 r. W piśmie PINB z dnia 10 lutego 2022 jest zapis, że nowa instalacja centralnego ogrzewania została wykonana w 2015 r. przez gabinet; autor potwierdził, że pomimo usilnych starań pracownikom IGA nigdy nie udało się wejść do gabinetu, by zamontować zawory termostatyczne, natomiast w piony grzewcze przechodzące przez gabinety były wspawane zawory podpionowe na zasilaniu i powrocie;

– nie ma możliwości praktycznej odcięcia się jednego lokalu od instalacji grzewczej wspólnej dla bloku mieszkalnego z jedną centralną kotłownią grzewczą w pełnej i całkowitej izolacji od ciepła dostarczanego do poszczególnych lokali z kotłowni centralnej. Taka możliwość istnieje tylko i wyłącznie wtedy, gdy rzeczowy lokal znajdowałby się poza budynkiem wielolokalowym i byłby to budynek wolnostojący z pełną własną wyłączoną elewacja zewnętrzną;

– odcięcie się na zaworze doprowadzającym ciepło dla takiego lokalu rurociągiem zewnętrznym jest absolutnie możliwym, bo tylko taka sytuacja daje odcięcie się od kotłowni centralnej i wyłączeniem wykorzystywania ciepła przenikania z sąsiednich przegród, czyli ścian i sufitów itd. budynku wielokondygnacyjnego i wieloklatkowego;

– ze względu na rodzaj budynku i sposób rozprowadzenia instalacji centralnego ogrzewania a zarazem sprawiedliwego podziału kosztów eksploatacyjnych centralnej kotłowni dla lokali mających ze względu na swoje usytuowanie w przestrzeni budynku różne straty ciepła, przyjęto w Spółdzielni metodę podziału kosztów ogrzewania proporcjonalnego w stosunku do powierzchni mieszkalnych, tj. na 1/m2. W cenie za m2 znajduje się również koszt ogrzewania klatek schodowych i pomieszczeń wspólnych w budynku. Oczywiście teoretycznie jest możliwe posiadanie własnego ale dodatkowego ogrzewania własnego pokoju czy całego lokalu, ale niestety nie zwalnia to z partycypacji w kosztach utrzymania gazowej kotłowni kondensacyjnej w cenie ustalonej dla 1 m2 dla budynku.

W dalszym ciągu - w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób dokładny wszystkich okoliczności sprawy, bowiem nie zweryfikowały twierdzeń zawartych w opinii przedłożonej przez inwestora, odnosząc ich do podnoszonych zarzutów i zastrzeżeń zawartych w przedkładanych przez stronę skarżącą pismach i opiniach. Tymczasem, prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma jednak podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Takiego stwierdzenia jednak – po lekturze kontrolowanych decyzji – nie można odnieść do zaistniałej w rozpoznawanej sprawie sytuacji. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnienia tych decyzji nie czynią zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 K.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organy rozstrzygające badaną sprawę nie oceniły całego zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie reguł proceduralnych zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 K.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostały w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji. Treść uzasadnienia decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Zasada zawarta w art. 7 K.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony inwestor, a z drugiej strony – skarżąca, twierdząca, że wykonane roboty budowlane wpływają na "zachwianie tzw. równowagi hydraulicznej układu grzewczego". W takiej sytuacji, zadaniem organów było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że w sytuacji, gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, że tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. Zasadom art. 8 K.p.a., przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie zaistniała sytuacja – organy obu instancji nie odniosły się do żadnego ze stawianych przez stronę skarżącą kwestii.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zgłoszonych przez stronę kwestii dotyczących braku uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 3 pkt 11 Pr.bud., art. 1 ust. 3 u.s.m., art. 3 ustawy o własności lokali, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Pr.bud., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W wyroku z dnia 13 października 2016 r. (VII SA/Wa 2369/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia, jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli oświadczenie to budzi wątpliwości, to organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko musi badać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego, muszą dokonać weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeśli ujawnią się okoliczności wskazujące na to, że może być ono niezgodne z rzeczywistością.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że wprawdzie inwestor złożył takie oświadczenie w dniu 3 sierpnia 2017 r., jednakże dodatkowo w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 21 marca 2010 r., do którego odniósł się w wyroku z dnia 25 maja 2021 r. NSA, stwierdzając, że stanowiska Spółdzielni zajętego w tym piśmie odnośnie możliwości zaopatrzenia się przez właścicielkę lokalu użytkowego w inne źródło ogrzewania tego lokalu, ››nie można [...], w ocenie Sądu, utożsamiać [...] jako zgody Spółdzielni na wykonanie konkretnych robót budowlanych‹‹. Istotne jest również, że w toku całego, kilkuletniego postępowania strona skarżąca kwestionowała możliwość prowadzenia robót budowlanych przez inwestora na instalacji c.o. Skarżąca podniosła ponadto, że to Spółdzielnia, jest jedynym podmiotem uprawnionym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie tej instalacji i to ona może udzielić pisemnej zgody na dokonanie robót budowlanych w tym zakresie. Takiej zgody inwestor nie posiadał.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest specyficznym środkiem dowodowym. Organ drugiej instancji dokonując jego oceny, uznał, że jest prawidłowo złożone i nie budzi wątpliwości, dlatego przyjął to oświadczenie jako wiarygodny dowód w sprawie. Ponadto przyjął, powołując się na wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., że wykonane roboty budowlane dotyczyły tej części instalacji, która służy wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego, wobec czego zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej na wykonanie takich robót nie była konieczna. Ponadto, zdaniem DWINB, inwestor posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, które jest ograniczonym prawem rzeczowym, z którego wynika jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w części dotyczącej lokalu).

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, chociażby z uwagi na treść wyroku z dnia 25 maja 2021 r., w którym NSA, wprawdzie podzielił pogląd judykatury, że urządzenia grzewcze służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., II OSK 342/10, LEX nr 1069061), jednakże w kontekście ustalenia, czy wykonane roboty budowlane nastąpiły wobec części wspólnej budynku, czy też wobec tej części instalacji, która służy wyłącznie właścicielowi lokalu użytkowego i nie ma wpływu na instalację c.o. ogólnego użytku.

Ponadto, w zakresie omawianych zarzutów skargi istotne znaczenie ma fragment wyroku z dnia 8 maja 2018 r., którym WSA we Wrocławiu wskazał, że ››w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r. (III CZP 36/97), [...] podkreślono, że instalacja grzewcza jest urządzeniem niesłużącym wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z urządzeń takich korzystają bowiem wszyscy właściciele lokali zarówno w ten sposób, że ciepło doprowadzane jest do przedmiotu ich własności, jak i w ten sposób, że ogrzewane są wspólne części budynku. Składnikiem tzw. współwłasności przymusowej są zarówno elementy instalacji znajdujące się poza poszczególnymi lokalami, jak i elementy znajdujące się w wydzielonych lokalach. Uchwała, o której mowa, została wprawdzie wydana na tle stanu faktycznego, zaistniałego na tle konfliktu w nieruchomości podlegającej ustawie o własności lokali, ale trzeba pamiętać, że według art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (dz. u. 2018, poz. 845) lokalem w rozumieniu ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 oraz z 2017 r. poz. 1529). Nadto ustawa w art. 27 stanowi wprost, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali. Stąd, zdaniem Sądu, rację trzeba przyznać również stronie skarżącej w zakresie, w jakim dowodzi, że nie jest wystarczające legitymowanie się przez właścicielkę spornego lokalu wyłącznie spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu jako tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy podjęła ona działania polegające na ingerencji w część wspólną budynku. Tak zaś należy rozpatrywać odłączenie lokalu użytkowego od zainstalowanej sieci centralnego ogrzewania i zastosowanie innego rodzaju ogrzewania, gdyż w rozpatrywanym stanie faktycznym doszło do zmiany w zakresie części nieruchomości wspólnej. Nie można wszak nie zauważyć, że odłączenie lokalu od wspólnej instalacji centralnego ogrzewania i zainstalowanie innego systemu ogrzewania zdaje się oddziaływać na funkcjonalność całego systemu ogrzewania w budynku, w tym prawidłowości zaopatrzenia w ciepło innych właścicieli lokali. W rezultacie - jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanej uchwale, działanie jednego ze współwłaścicieli, polegające na zmianie sposobu ogrzewania jego lokalu, pozostaje poza granicami przysługującego mu prawa‹‹.

Uwzględniając powyższe wywody oraz fakt, że organy poprzez brak odniesienia się do dowodów i twierdzeń skarżącej wskazujących na skutki wykonywania robót w aspekcie zakłócania pracy wspólnej instalacji c.o, nadal nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane nastąpiły wobec części wspólnej budynku, czy też wobec tej części instalacji która służy wyłącznie właścicielowi lokalu, stanowisko organu odwoławczego, że zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej na wykonanie przedmiotowych robót nie była konieczna, uznać należy co najmniej za przedwczesne. Nadto, w sytuacji, gdy uprawnienie inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzone ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, są konsekwentnie podważane przez Spółdzielnię (jako współwłaściciela obiektu i zarządcę), organ nie mógł poprzestać na samym oświadczeniu inwestora lecz winien je poddać ocenie w kontekście argumentacji strony skarżącej – uwzględniając przy tym wiążące stanowiska wynikające z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 8 maja 2018 r. oraz z dnia 25 maja 2021 r. W szczególności organ winien rozważyć, mając także na względzie przepisy u.s.m, czy inwestor – jak twierdzi skarżąca - nie był uprawniony bez zgody Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 11 Pr.bud. W zaskarżonej decyzji brak kompleksowych rozważań w tym zakresie, co świadczy o tym, organ nie zbadał, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy nie budzi wątpliwości, że właścicielem lokalu a zatem uprawnionym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest Spółdzielnia.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016r. (II OSK 259/15), że przebudowa systemu dostarczania cieplej wody użytkowej na system dostarczania wody podgrzanej mieści się w zakresie pojęcia eksploatacji budynku, skoro budynek ten ma przeznaczenie mieszkaniowe. Inwestycja taka ma bowiem doprowadzić do wprowadzenia jednolitego systemu dostarczania ciepłej wody, stanowiącego jeden wspólny system, obejmujący budynki wielorodzinne w całości. W sytuacji zatem, gdy cała instalacja dostarczania ciepłej wody użytkowej stanowi jednolity układ obiegu czynnika grzewczego, wówczas instalacja ta jako całość stanowi część nieruchomości wspólnej. W takiej sytuacji spółdzielnia mieszkaniowa posiada samodzielny tytuł do dysponowania nieruchomością na omawiane cele budowlane, bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. (II OSK 939/15) NSA stwierdził także, że przy wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Pr.bud. uwzględnić trzeba kontekst i szczególną sytuację inwestora, który za zgodą właściciela gruntu wybudował budynki mieszkalne, zarządza nimi i jest jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zobowiązują go do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r.).

Uwzględniając powyższe, organ rozpatrując ponownie sprawę, oprócz zastosowania się do wskazanych wyżej wytycznych odnośnie dokładnego ustalenia stanu faktycznego, winien będzie również ustalić, czy faktycznie inwestor dysponował prawem do wykonania przedmiotowej przebudowy instalacji c.o. w lokalu usługowym.

Konkludując powyższe rozważania, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane co przedwcześnie z uchybieniem wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego obligujących organ do wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. To obligowało do uchylenia podjętych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wynika natomiast z art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2021 r. poz. 535 ze zm.), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1, część IV tabeli stanowiącej załącznik ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2141 ze zm.).