II SA/Wr 609/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 września 2021 r. NR SKO 4122/163/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej SKO, Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Trzebnicy (dalej Burmistrz, organ I instancji) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez M. P. (dalej skarżący).

Decyzja SKO zapadła w rezultacie następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Wnioskiem z dnia 23 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej wzniesienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb M.

Decyzją nr 223/2021 datowaną na 27 lipca 2021 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, po określeniu wyznaczonego obszaru analizowanego, że nie było możliwości określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi, znajdujące się w obszarze analizowanym nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ I instancji wskazał następnie, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią niezabudowane grunty rolne. W obszarze analizowanym nie występuje żadna działka zajęta zabudową mieszkaniową. W konkluzji Burmistrz stwierdził, że wobec niespełnienia wymagań wyznaczonych art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. zdecydowano o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie wniesione przez skarżącego dnia 12 sierpnia 2021 r. doprowadziło sprawę przed SKO. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, że w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, co powoduje, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. Wspierając się na określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) regułach wyznaczania obszaru analizowanego oraz adekwatnym orzecznictwie, SKO stwierdziło, że nie ma podstaw prawnych i urbanistycznych do rozszerzenia obszaru analizowanego, obejmując nim zabudowę znajdującą się w odległości wykraczającej poza trzykrotność frontu działki. Kolegium podkreśliło, że najbliższa działka zabudowana znajduje się w odległości 336 m w linii prostej, zaś to, że działki sąsiednie są większe, nie uzasadnia rozciągnięcia granic obszaru analizowanego. W efekcie, skoro żadna działka w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, to ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, a zabudowa znajdowałaby się w centrum funkcji rolniczej.

Następnie SKO podniosło, że zabudowa wsi M. wcale nie jest rozproszona, a na pewno nie w takiej skali, która uzasadniałaby rozciągnięcie granic obszaru analizowanego do 400 m od działki zainwestowania i ustalenia warunków zabudowy dla budynku w odległości 350 m od najbliższej zabudowy.

Dalej Kolegium, badając wystarczalność uzbrojenia terenu inwestycji, nie podzieliło w tym zakresie stanowiska Burmistrza, co jednak nie stanowi – wobec braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy, podstawy do uchylenia decyzji z tego powodu.

Organ II instancji nie stwierdził uchybień procesowych ani nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności.

W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., 2) naruszenie przepisu art. 61 ust. 3 pkt 1 u. p. z. p., 3) naruszenie art. 7, 8, 77, 80 k. p. a., i wniesiono o uchylenie decyzji obydwu instancji administracyjnych.

Podstawowym zarzutem adresowanym wobec decyzji jest błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego organ I instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany, co doprowadziło do niewłaściwego wniosku o niemożności określenia parametrów projektowanej inwestycji z uwagi na brak zabudowy w tym obszarze, zaś SKO błędnie wyszedł z założenia, że wystarczy spełnić ustawowe minimum, by uznać obszar analizowany za prawidłowy. Skarżący wskazał, jak należy rozumieć prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, od czego zależy jego wyznaczenie, podkreślając konieczność uwzględnienia szeroko rozumianego sąsiedztwa działki oraz to, że ustawodawca nie określił maksymalnej odległości granic obszaru analizowanego. Wywiódł z tego wniosek, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno odnosić się do obszaru, który tworzy pewną urbanistyczną całość, nieograniczonego do ustawowego minimum. W jego ocenie projektowana inwestycja wkomponowuje się w luźną zabudowę domów jednorodzinnych występującą w południowej części M., i tworzy z nią urbanistyczną całość.

Dalej skarżący przedstawił swoje rozumienie działki sąsiedniej wskazując, że obszar analizowany nie obejmuje swoim zakresem nawet w pełni działek przyległych do działki rozpatrywanej we wniosku, nie mówiąc już o szerszym obszarze, który można traktować jako urbanistyczną całość. Szczególność działki polega na tym, że jest ona stosunkowo niewielka (front o szerokości 16 m), podczas gdy sąsiednie działki mają front w wymiarze 56-174 m. Skarżący wskazuje, że obszar analizowany nie powinien być wyznaczany tylko na podstawie wielkości działki inwestora, lecz również działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Skarżący zarzuca też, że organ I instancji nie uzasadnił kryteriów przyjętych do wyznaczenia obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie nakazu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Na koniec skarżący wskazuje na niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji ograniczeń prawa zabudowy jako elementu prawa własności.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosi o jej oddalenie. Podkreśla kompleksowość postępowania dowodowego i czytelność uzasadnienia. Wskazuje, że przyjęcie koncepcji inwestora odnośnie wyznaczania obszaru analizowanego prowadziłoby do nieakceptowalnych skutków urbanistycznych, powodując wielokrotne powiększenie obszaru analizowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Z przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej u. p. z. p.) wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jednak sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne.

W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, i ta decyzja determinuje zmianę zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u. p. z. p.).

Dla terenu objętego planowaną inwestycją planu miejscowego nie przyjęto, więc ewentualna realizacja zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Według art. 61 ust. 1 u. p. z. p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w przepisie warunków, to znaczy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe zasady ustalania parametrów planowanej inwestycji reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie).

Zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje §3 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Przepis stanowi: W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u .p. z. p.

Prawodawca wskazuje jedynie minimalny zasięg obszaru analizowanego, czyniąc to dwutorowo: poprzez podanie wartości bezwzględnej (obszar analizowany nie może kończyć się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem), jak też podając wartość zmienną, uzależnioną od szerokości frontu terenu, wynoszącą jego trzykrotność.

Oś sporu kreuje wyznaczenie granic obszaru analizowanego, i na tym skupia się pierwszy zarzut skarżącego, który twierdzi, że niewłaściwie wyznaczono te granice i błędnie przyjęto, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma istniejącej, stanowiącej punkt odniesienia zabudowy.

Jeżeli prawodawca z jednej strony "domyka" organ sztywno wskazując minima, a z drugiej strony pozostawia organowi pewną swobodę nie określając maksymalnego zasięgu obszaru analizowanego, to szczególnej uwagi wymaga kontrola tej swobody.

Jak wskazuje Sąd Naczelny, przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalne granice terenu jaki powinien zostać objęty analizą, to daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadków organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia. Analiza urbanistyczna powinna być więc sporządzona i przedstawiona w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze dający się zweryfikować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r. II OSK 1167/22, Centralna Baza Informacji o Sprawach).

Podążając za obowiązkiem z rozporządzenia, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, co nie jest kwestionowane, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony działki nr [...] wynosi ok. 16 m. W realiach sprawy organ administracji wyznaczając obszar analizowany wskazał go w odległościach ok. 65 m od północnej i południowej granicy działki oraz ok. 120 m od granicy wschodniej i zachodniej. Uwzględniwszy szerokość frontu działki, brak wątpliwości, że spełniono z naddatkiem ustawowe, minimalne wymagania odnośnie rozmiaru obszaru analizowanego. W ocenie Sądu oznaczenie granic i wskazanie wymiarów obszaru analizowanego było prawidłowe i uwarunkowane ukształtowaniem sąsiedztwa działki. Wykroczenie poza ustawowe minimum nie jest znaczne, jest usprawiedliwione i wynika z istniejącego układu drogowego oraz umiejscowienia sąsiednich działek i ich granic. Tym samym nie sposób zarzucić organowi, że nie uzasadniono kryteriów przyjęcia obszaru analizowanego, bowiem kryteria te wynikają z prawa, i zostały przez organ należycie adaptowane do sprawy skarżącego.

W części tekstowej przeprowadzono analizę wymaganą przez rozporządzenie.

Z przeprowadzonej w postępowaniu dotyczącym działki nr [...] analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wynika, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią niezabudowane grunty rolne, co oznacza, że nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Badanie akt sprawy jednoznacznie pokazuje, że w obszarze analizowanym brak zabudowy co potwierdza ustalenia organów administracji. W decyzji SKO zestawiono przedmiotowy obszar analizowany z zasadami jego wyznaczania, nie dopatrując się uchybień w rozstrzygnięciu I instancji.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy przy tym pamiętać o wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. warunku w postaci istnienia w obszarze analizowanym zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Taka zabudowa w realiach sprawy, na wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje, co czyni ustawowy warunek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wypełnionym.

Następnie Sąd pochylił się nad kwestią poszerzenia granic obszaru analizowanego, czego domaga się skarżący.

Maksymalny zasięg obszaru analizowanego nie został przez prawodawcę określony, a zatem nie wykluczono wyznaczenia większego obszaru niż ustawowe minimum. Nie oznacza to jednak, że ustawa nie wskazuje przesłanek, którymi należy kierować się przy ustalaniu jego zasięgu, a to przy ewentualnym powiększeniu.

Skoro wyznaczenie obszaru analizowanego służy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, czyli instrumentowi planistycznemu służącemu zmianie zagospodarowania terenu, to znajdą zastosowanie wskazane w art. 1 ust. 2 u. p. z. p. determinanty zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w postaci ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Następnie znajdzie zastosowanie przesłanka z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u. p. z. p. dotycząca dążenia do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, a na innych obszarach wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Dalej należy przywołać przesłankę warunkującą wydanie decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p .z. p. i zarazem wskazującą kształt obszaru analizy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca nakazuje właściwemu organowi odnaleźć sąsiednią działkę, dostępną z tej samej drogi publicznej, która dla nowej zabudowy będzie stanowić punkt odniesienia dla harmonijnej kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie nastąpiły warunki, które pozwoliłyby wykreować większy obszar analizowany, i pozostać w zgodzie z determinantami oraz przesłankami ustawowymi.

Nie jest kwestionowane ustalenie SKO, że najbliższa zabudowana działka znajduje się w odległości 336 m w linii prostej od działki skarżącego. Zwarta zabudowa miejscowości M. jest oddalona jeszcze znaczniej. Ewentualna zabudowa działki skarżącego, w świetle dokumentacji sprawy, nie będzie w zgodzie z ładem przestrzennym rozumianym jako harmonijne ukształtowanie przestrzeni, nie tworzy bowiem estetycznej, spójnej całości z pozostałą zabudową.

Dalej idąc, trafnie wskazuje SKO, że od najbliższej zabudowy działkę skarżącego dzieli kilka niezabudowanych działek, a ewentualna zabudowa znalazłaby się w centrum funkcji rolniczej.

Dlatego planowana zabudowa nie jest planowana na obszarze o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, i nie można przyjąć, że uzupełnia istniejąca zabudowę.

Zdaniem Sądu, nie jest również spełniony warunek sąsiedztwa.

W języku polskim sąsiedni to położony w pobliżu czegoś, znajdujący się bardzo blisko czegoś innego (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, Wielki słownik języka polskiego Instytutu Języka Polskiego PAN pod red. P. Żmigrodzkiego). W semantyce Kodeksu cywilnego gdy mowa o relacjach sąsiedzkich, grunt sąsiedni to grunt położony obok, na który można wejść bezpośrednio z własnego gruntu (art. 147 – 152 Kodeksu cywilnego).

W realiach sprawy, biorąc pod uwagę uwidocznione odległości i ukształtowanie przestrzenne, nie mamy do czynienia z działką sąsiednią zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ewentualne, postulowane przez skarżącego rozciągnięcie obszaru analizowanego sprawi, że nie będziemy mieli do czynienia z działką sąsiednią, w znaczeniu zakreślonego wyżej rozumienia sąsiedztwa. Przepisy prawne wprawdzie nie definiują, czym jest działka sąsiednia, jednak w takiej sytuacji należy odwołać się do znaczenia językowego, i można podeprzeć się wykładnią systemową, wskazującą rozumienie sąsiedztwa na gruncie systemu prawa.

Zdaniem Sądu także na gruncie funkcjonalnym brak podstaw do "rozciągania" rozumienia sąsiedztwa, bowiem zagospodarowanie przestrzeni opiera się na kontynuacji funkcji, lokalizacji w ramach wykształconej struktury przestrzennej, uzupełnianiu istniejącej zabudowy. Tymczasem inwestycja skarżącego oznaczałaby nową zabudowę, nie stanowiącą kontynuacji funkcji czy uzupełnienia zabudowy, ponieważ takiej zabudowy w sąsiedztwie nie ma.

Sąd dostrzega i podziela powołane przez skarżącego orzecznictwo wskazujące na konieczność zachowania urbanistycznej całości przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, jednak w okolicznościach sprawy nie odnajduje argumentów, jakoby planowana inwestycja miała wkomponować się w luźną zabudowę występującą w południowej części wsi M. Odległości są zbyt znaczne, nie sposób mówić o uzupełnianiu oraz kontynuacji zabudowy, zaś ustawodawca oznaczając minimalne wartości związane z rozmiarem obszaru analizowanego nakazuje szczególnie ostrożnie traktować sytuacje, w których miałyby być one przekraczane wielokrotnie. Z tego względu, chociaż nie można rygorystycznie wykluczyć sytuacji powiększenia obszaru analizowanego, to w okolicznościach badanej sprawy sytuacja taka nie zachodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o "rozciągnięciu" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (zob. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 , 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Nie są także usprawiedliwione te argumenty skarżącego, w których wskazuje on, że należy, przy określaniu obszaru analizowanego, wziąć pod uwagę średni front działki występujący w okolicy oraz wielkość działek sąsiednich. To postulat wbrew prawu, bowiem przepis rozporządzenia jednoznacznie stanowi o trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś o działce występującej w okolicy.

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd nie dopatrzył się błędów w wyznaczeniu obszaru analizowanego, a jego ukształtowanie spełnia wymagania prawne ustalone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem. Tym samym nie jest zasadny zarzut skarżącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p.

Skarżący wskazuje dalej, że zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u. p. z. p. uzależniającego wydanie warunków zabudowy od odpowiedniego uzbrojenia terenu dla inwestycji. W decyzji organu I instancji orzeczono, że projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Należy tu wskazać, że w ramach wszczętego postępowania Burmistrz zapytał Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej o określenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. W nadesłanej odpowiedzi dotyczącej zapewnienia dostawy wody i przyłączenia do sieci wodociągowej poinformowano, że istniejąca infrastruktura jest niewystarczająca, zaś najbliżej położona sieć wodociągowa znajduje się w odległości 500 m. W analizie funkcji oraz cech zabudowy wskazano, w zakresie "Woda": możliwy z projektowanej studni głębinowej.

W decyzji odwoławczej SKO nie zgodziło się w tym zakresie z decyzją organu I instancji, i wskazało, że nawet w razie braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody oraz zastosowania zbiornika bezodpływowego. Skonstatowało SKO, że postępowanie w tym zakresie wymagałoby wprawdzie jeszcze uzupełnienia, jednak skoro i tak nie spełniony jest warunek odpowiedniej zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., to brak podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z tego powodu.

Z taką argumentacją SKO Sąd się zgadza, bowiem ustawodawca jasno wskazuje w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. , że spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi nastąpić łącznie. Art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k. p. a.) stanowi o możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Te przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. Tymczasem kwestia odpowiedniego uzbrojenia terenu będzie brana pod uwagę dopiero w sytuacji, gdy będzie spełniony warunek odpowiedniej zabudowy działki sąsiedniej. Nie można więc przyjąć, że uchybienie organu I instancji w zakresie ustalenia uzbrojenia terenu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Finalnie skarżący kieruje zarzut naruszenia przepisów k. p. a., a to art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i stwierdza, że prawo do zabudowy nieruchomości, będąc elementem prawa własności musi być intepretowane zgodnie z zasadą, że jego ograniczenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Odnosząc się do naruszenia przepisów k .p. a. dotyczących dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w świetle jego całokształtu Sąd nie zauważył w postępowaniu naruszenia tych zasad. Wnioski organu poparte są konkretnymi wartościami, orzecznictwem, analizą przepisów, odniesieniem do warunków lokalnych. Warto zaznaczyć, że konkretnych przejawów naruszenia procedury nie artykułuje również skarżący.

Prawo do zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy nie może być realizowane z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, i musi mieścić się w granicach określonych ustawą. Adekwatnie do realiów kontrolowanej sprawy przepisy te określają warunki zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, natomiast indywidualny interes skarżącego związany z zagospodarowaniem należącej do niego działki nie może prowadzić do omijania przepisów dotyczących planowania przestrzeni i gospodarowania nią. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne ze swojej istoty związane jest z interesem publicznym rozumianym na gruncie u .p. z. p. jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W tym znaczeniu realizacja interesu indywidualnego, interesu skarżącego, nie może następować w opozycji do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u p. z. p. ponieważ organy prawidłowo ustaliły, że warunek z tego przepisu nie został spełniony, co zamyka drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie zauważył również błędnego zastosowania wskazanych przez skarżącego przepisów procedury administracyjnej, przepisów o ochronie własności, ani niewłaściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym.

Z wyżej podanych powodów, na zasadzie art. 151 p. p. s. a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.