II SA/Wr 594/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. w Wydziale II sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości.

Starosta Ś. postanowieniem z [...].07.2020 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu działek rolnych położnych w Gminie Ś. oznaczonych geodezyjnie numerami jako: [...],[...],[...] oraz udziału ½ w działce siedliskowej nr [...] obręb W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z [...].05.2020 r. A. M. zwrócił się o zwrot opisanych wyżej działek, które Aktem Własności Ziemi z [...].10.1972 r. nabyła na własność C. D. Biorąc pod uwagę, że akt własności wydano na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a nabyte prawo stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych, Starosta stwierdził, że zastosowanie w sprawie znajdzie przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z nim, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Mając powyższe na uwadze, Starosta stwierdził brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, którego dalszym etapem będzie prowadzenie postępowania mającego na celu wznowienie postępowania dotyczącego wydania na postawie ustawy z 26.10.1971 r. Aktu Własności Ziemi.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M. Odwołujący wskazał, że pismem z [...].05.2020 r. zwrócił się do Starosty o zwrot działki rolnej o pow. 3,67 ha oraz działek rolnych o nr [...],[...],[...] oraz działki siedliskowej o nr [...] w udziale ½. Według odwołującego, w odniesieniu do żadnej z wymienionych działek, działanie organu nie było prawidłowe. W przypadku zwrotu działki rolnej o pow. 3,67 ha Starosta udzielił odpowiedzi zwykłym pismem, bez analizy podstaw prawnych i zgromadzonych dowodów. Przedmiotem postępowania dowodowego powinno być w tym przypadku natomiast ustalenie, czy w dniu [...].09.1951 r. J. M., znajdował się w sytuacji faktycznej, z którą hipoteza normy prawnej zawartej w art. 1 i 2 dekretu o ustroju rolnym, wiązała skutek w postaci nabycia prawa własności gospodarstwa rolnego z mocy prawa. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ administracji będzie miał podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący zauważył przy tym, że jego ojciec J. M., objął w lipcu 1945 r. gospodarstwo rolne o pow. 12,67 ha, następnie w roku 1947 został wydany Akt Nadania gospodarstwa o pow. 8 ha. Od tego momentu był w posiadaniu tego gospodarstwa, aż do śmierci w roku 1956. Jednocześnie powstałe na terenie wsi W., Państwowe Gospodarstwo Rolne otrzymało, bez zachowania stosownych procedur prawnych, ziemie od rolników. W przypadku rodziny odwołującego ograniczono w ten sposób powierzchnię gospodarstwa rolnego, pozostawiając 4,33 ha. Wskazując na brak informacji na ten temat w aktach osiedleńczych oraz księgach wieczystych, odwołujący podtrzymał wniosek o wydanie orzeczenia o wykonaniu całego aktu nadania, a nie jedynie jego części. Podał, że obecnie ziemia o powierzchni 3,67 ha jest w posiadaniu Skarbu Państwa i znajduje się na działce nr [...] w W., która obecnie jest przedmiotem umowy dzierżawy.

Odnosząc się do drugiej części wniosku z [...].05.2020 r., który obejmował żądanie zwrotu działek o nr [...],[...],[...] oraz ½ udziału działki siedliskowej o nr [...], odwołujący wskazał, że zastosowane przez Starostę przepisy ustawy z 26.10.1971 r. oraz art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie znajdują w sprawie zastosowania. W jego ocenie, brak jest bowiem podstaw prawnych, aby do Aktu Własności Ziemi, którym posługuje się C. D. (obecnie jej spadkobiercy), stosować wskazaną regulację prawną. Powołując się na okoliczności faktyczne dotyczące prowadzenia po śmierci J. M. gospodarstwa rolnego, autor zażalenia dowodził, że nie tylko C. D. prowadziła gospodarstwo rolne w W., ale także on sam. Co więcej, C. D. od roku 1972 prowadziła gospodarstwo rolne w innej miejscowości. Z tych powodów, według A. M., C. D., nie spełniła przesłanek ustawowych do nabycia spornego gospodarstwa rolnego, ponieważ w chwili wydania w dniu [...].01.1972 r. Aktu Własności Ziemi, nie prowadziła objętego tym aktem gospodarstwa rolnego. Z przedstawionych powodów, zdaniem A. M., właściwe w sprawie organy i instytucje, popełniły błędy związane z wykonaniem w latach 1998-2000 czynności cywilno-prawnych, które dotyczyły zmiany właściciela gospodarstwa rolnego z J. M. na C. D. Wskazał przy tym, że nie mógł we właściwym czasie zareagować na takie zmiany, ponieważ o tym fakcie dowiedział się dopiero około roku 2010.

Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...].08.2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Ś. Kolegium ustaliło, że wniosek o zwrot działki rolnej, którą ojciec wnioskodawcy otrzymał na podstawie Aktu Nadania z [...].04.1947 r. nr [...], został załatwiony pismem Starosty z [...].07.2020 r. Przedmiotem kontroli Kolegium jest natomiast postanowienie Starosty z [...].07.2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu działek nr [...],[...],[...] oraz udziału ½ w działce nr [...] obręb W. W tym zakresie Kolegium podzieliło ocenę prawną, która znalazła wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Stwierdziło, że samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu działek, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego. Inicjuje jedynie wstępne postępowanie wyjaśniające, które dotyczy oceny formalnej dopuszczalności wniosku. Badając zatem podmiotową i przedmiotową dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wskazanych działek, Kolegium stwierdziło, że Akt Własności Ziemi z [...].10.1972 r. został wydany na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zatem przy ewentualnym rozpatrywaniu możliwości wzruszenia tego aktu zastosowanie będzie miała regulacja art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W takim stanie prawnym, Kolegium przyjęło, że skoro Akt Własności Ziemi z [...].08.1972 r. wydany został na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to wykluczona jest możliwości wznowienia postępowania zakończonego tym aktem, wszczęcie postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jak też wszczęcie jakiegokolwiek postępowania, które mogłoby wzruszyć przedmiotowy akt. Zatem w sprawie wniosku o zwrot działek przekazanych C. D. na podstawie Aktu Własności Ziemi z [...].10.1972r. nie może być prowadzone żadne postępowanie administracyjne, co prowadzi do odmowy wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny, do którego wnioskodawca powinien zwrócić się ze stosownym wnioskiem.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. M. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z tym, aby złożone przez niego wnioski z [...].05.2020 r., były negatywnie rozpatrzone. Wskazał, że pierwszy z jego wniosków w ogóle nie został rozpatrzony, jedynie zostało przedstawione stanowisko Starosty, które nie zawiera analizy prawnej i zgromadzonych dowodów. W jego ocenie, w sprawie powinny być wzięte pod uwagę przepisy dekretu z 06.09.1951 r. o ustroju rolnym (prawidłowa nazwa to: dekret o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych – pod. Sądu). Przedmiotem prowadzonego na tej podstawie postępowania powinno być ustalenie, czy w dniu [...].09.1951 r. ojciec skarżącego znajdował się w sytuacji faktycznej, z którą hipoteza normy prawnej zawartej w art. 1 i art. 2 dekretu z 06.09.1951 r. wiązała skutki prawne. Okoliczności faktyczne objęte tą hipotezę powinny być ustalone w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego zgodnie z przepisami k.p.a. Organ powinien zatem ustalić, czy ojciec skarżącego – J. M. wszedł w posiadanie gospodarstwa rolnego o pow. 12,67 ha we wsi W. na podstawie dekretu z 06.09.1951 r., czy posiadał takie gospodarstwo w dniu [...].09.1951 r. i czy prowadził je wówczas osobiście lub przez członków rodziny. Ponadto, czy J. M. przed dniem [...].09.1951 r. nie nabył własności tego gospodarstwa.

Odnosząc się do drugiego wniosku dotyczącego zwrotu bezprawnie zabranych działek nr [...],[...],[...] oraz ½ udziału działki siedliskowej nr [...], skarżący powtórzył dotychczasową argumentację, zgodnie z którą brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia w sprawie tych działek Aktu Własności Ziemi, którym posługuje się C. D. Wskazał, że w tym przypadku doszło do naruszenia wszystkich przepisów, które znalazły zastosowanie przy wydaniu tego aktu (tj. ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 23.12.1971r. w sprawie nieruchomości niepodlegających przekazaniu lub przejęciu raz warunków ich nabycia przez posiadaczy zależnych). Zgodnie z przedstawionym przez niego stanem faktycznym, którego organy nie ustaliły, C. D. nie spełniała przesłanek warunkujących nabycie gospodarstwa rolnego na podstawie Akt Własności Ziemi. Ponadto sam ten akt jest dotknięty szeregiem wag, które prowadzą do jego bezprawności. Z tych powodów nie powinien stanowić on podstawy do dokonania czynności cywilno-prawnych z lat 1998-2000, które dotyczyły zmiany właściciela z J. M. na C. D. W przekonaniu skarżącego, w takich okolicznościach sprawy, został on pozbawiony prawa własności gospodarstwa rolnego. Starosta powinien natomiast skierować sprawę do sądu na postawie ustawy z 1982 r., mocą której uchylono przepisy ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Podtrzymując zatem wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, skarżący powołał się na tezę zawartą w postanowieniu Sądu Najwyższego z 09.11.1994 r., zgodnie z którą wprowadzenie w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wyłączenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy uwłaszczeniowej, nie obejmuje decyzji bezwzględnie nieważnych, co sąd musi wziąć pod uwagę (tak również SN w postanowieniu z 29.06.1958 r., sygn. II CR 499/57 i z 04.11.1959 r., sygn. II CR 669/59). Na tej podstawie wskazał, że wadliwość decyzji ostatecznej w analizowanej sprawie spełnia przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja wydana z naruszeniem właściwości) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Autor skargi zasugerował też, że w przedmiotowym przypadku może zachodzić przypadek tzw. nieaktu, będącego aktem pozornym, nie wywołującym żadnego skutku w sferze prawnej. Ponadto wskazał, że od w roku 1971 nabył w udziale ½ działkę nr [...] i dlatego nie było możliwe jej zasiedzenie wyłączenie przez C. D., gdyż ze wszystkich części tej nieruchomości korzystał on lub poprzedni właściciel.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego wpływające na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc skarga podlega oddaleniu.

Kontroli Sądu podlegało postanowienie SKO w W. z [...].08.2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Ś. z [...].07.2020 r. odmawiające A. M. wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu działek rolnych oznaczonych nr [...],[...],[...] oraz udziału wynoszącego ½ w działce nr [...] obręb W.

Podstawę prawną dla wydania zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 61a k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W analizowanym przypadku taka inna uzasadniona przyczyna, tamująca możliwość wszczęcia postępowania, wynikała z treści przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 2243 t.j.). Przepis ten stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zacytowana regulacja wyłącza zatem możliwość wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. (tj. Aktów Własności Ziemi) w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności na drodze administracyjnej. Nie jest zatem rolą organów administracji oceniać, czy w danym przypadku ziściły się przesłanki faktyczne, od których spełnienia ustawa z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, uzależniała możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Ta ostania ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z 26.03.1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powołanego już art. 63 ust. 2.

Skoro w rozpatrywanej sprawie działki rolne oznaczone nr [...],[...],[...] oraz udział ½ w działce [...] obręb W. zostały objęte Aktem Własności Ziemi z 24.10.1972 r., to od wejścia w życie art. 62 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie ma prawnej możliwości podważenia skutków prawnych wywołanych przez ten akt na drodze postępowania administracyjnych. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi (tak m.in. WSA w Łodzi wyroku z 15.05.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 953/17).

Uzupełniająco należy podkreślić, że oceną zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62, art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.2000 r., sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z 15.05.2000 r., sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z 26.03.1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych.

W tej sytuacji, postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącego z [...].05.2020 r. o zwrot działek rolnych o nr [...],[...],[...] oraz udziału ½ w działce siedliskowej nr [...], nie mogło być wszczęte, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a k.p.a. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest bowiem możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu działek gruntu objętych Aktem Własności Ziemi wydanym na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu.

Podnoszona natomiast w skardze kwestia możliwości wystąpienia w sprawie przypadku aktu administracyjnego bezwzględnie nieważnego, który żadnych skutków prawnych wywołać w związku z tym nie mógł, a zatem nie mógł też doprowadzić do nabycia prawa własności nieruchomości przez oznaczoną w tym akcie osobę, należy do ewentualnej oceny sądu powszechnego i w tym zakresie Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu Najwyższego przywołane w skardze.

Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sposobu rozpatrzenia przez Starostę wniosku dotyczącego zwrotu gruntu rolnego o powierzchni 3,67 ha, to okazały się one co najmniej przedwczesne na tym etapie sprawy i dlatego Sąd nie mógł się do nich ustosunkować kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Brak wydania aktu administracyjnego rozpoznającego w tym zakresie wniosek z [...].05.2020 r. zakwalifikować należy do kategorii bezczynności organu administracji, którą skarżący może podać kontroli w drodze ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.