II SA/Wr 584/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności gruntu, który przeszedł z mocy prawa pod drogi publiczne oddala skargę w całości.

Decyzją z [...].06.2020 r. (nr [...]), Starosta O. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 105 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w wysokości 12 900 zł za prawo własności gruntu o powierzchni 0,0075 ha, który w procedurze scalenia i podziału nieruchomości w O., obręb [...] przeszedł z mocy prawa pod drogi publiczne na rzecz Gminy Miasto O. z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...], miasto O. (pkt I); przyznał ustalone w pkt I odszkodowanie proporcjonalnie do podsiadanych udziałów w prawie własności gruntów na rzecz 1) E. G. w kwocie 6 450 zł za udział wynoszący 2/4, 2) A. A. M. w kwocie 3 225 zł za udział wynoszący ¼; 3) A. K. M. w kwocie 3 225 zł za udział wynoszący ¼ (pkt II); zobowiązał Gminę Miasto O. do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt III).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zreferował poczynione ustalenia faktyczne, przedstawił podstawę prawną jej wydania, a także ukazał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Starosta wskazał w szczególności, że w dniu [...].06.2003 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości. Obszar objęty zmianami geodezyjnymi objął m.in. stanowiącą własność E. G. i A. M. działkę nr [...], która wraz z parcelami nr [...] i nr [...] stanowiły nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadził księgę wieczystą nr [...]. Kolejną uchwałą z [...].04.2004 r. nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulic W., P., K. i Ł., Rada Miasta O. dokonała scalenia i podziału m.in. ww. nieruchomości w ten sposób, że z działki nr [...], o powierzchni 0,0398 ha, utworzono: parcelę o numerze [...], o powierzchni 0,0980 ha, która jako przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pozostała własnością E. G. i A. M.; jednocześnie dokonano "potrącenia" gruntu o powierzchni 0,0075 ha, przeznaczonego pod drogi publiczne, który z mocy prawa stał się własnością Gminy Miasto O. Z kolei działki nr [...] i nr [...], jako leżące poza obszarem objętym regulacją uchwał, nie uległy zmianom. Scalenia i podziału dokonano na podstawie art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 107 ust. 2 u.g.n. Uwzględniono przy tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z [...].06.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic W., P., K. i Ł.

Wnioskiem z [...].07.2019 r. E. G. oraz A. A. M. i A. K. M. (spadkobierczynie po A. M. zmarłym w dniu [...] sierpnia 2014 r.), powołując się na art. 106 ust. 1 u.g.n., zwróciły się do Burmistrza Miasta O. o wypłatę należnego odszkodowania. W odpowiedzi z [...].07.2019 r. Burmistrz odmówił wypłaty odszkodowania, wskazując na przedawnienie roszczenia. W związku z powyższym wnioskami z [...].08.2019 r. E. G. oraz A. A. M. i A. K. M. wystąpił do Starosty O. o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym. W toku tak zainicjowanego postępowania Starosta pozyskał operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z [...].10.2019 r., określający wartość rynkową nieruchomości o powierzchni 0,0075 ha oznaczonej jako dz. nr [...] obręb [...], miasto O., wykonany zgodnie ze stanem na dzień [...].06.2003 r. W przedłożonym operacie szacunkowym określono wartość rynkową nieruchomości na kwotę 12 900 zł. Biegła dokonał takiej wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego: metody korygowania ceny średniej. Na wniosek pełnomocnika wnioskodawczyń, operat szacunkowy został aneksowany przez rzeczoznawcę majątkowego przy piśmie z [...].01.2020 r. Ponadto na wniosek pełnomocnika wnioskodawczyń organ administracji przeprowadził w dniu [...].02.2020 r. rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. W jej trakcie pełnomocnik Burmistrza podtrzymał zgłaszany przed wszczęciem postępowania zarzut przedawnienia, wskazując na cywilnoprawny charakter roszczenia. Podniósł, że zgodnie z art. 118 k.c. termin przedawnienia dla roszczeń majątkowych wynosi sześć lat. Pełnomocnik wnioskodawczyń wskazał na bezzasadność takiego zarzutu. Ponadto wskazał, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie zarówno z przepisami prawa jak i prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 12.12.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 645/17. Po zawiadomieniu o gotowości do wydania decyzji, Burmistrz w piśmie z [...].03.2020r. podtrzymał stanowisko dotyczące braku podstaw do wypłaty odszkodowania. Wskazał, że prawo do odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość nie przechodzi na spadkobierców. Nie podzielając tego stanowiska, Starosta orzekł, że wnioskodawczyniom przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 106 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego stwierdził, że są one całkowicie bezpodstawne. Ponadto zdaniem Starosty, operat szacunkowy oraz aneks do operat szacunkowego, po wyjaśnieniach udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego, sporządzony został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n., rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. We właściwy sposób biegły zastosował wybraną metodę oraz technikę szacowania nieruchomości. Operat uwzględnia stan nieruchomości na dzień [...].06.2003 r., tj. dzień podjęcia uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości. Organ nie znalazł podstaw do kwestionowania uzyskanych od rzeczoznawcy wyjaśnień.

Od powyższej decyzji odwołali się Gmina Miasto O., E. G., A. A. M. i A. K. M. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu tego odwołania zwrócono uwagę, że Gmina skutecznie uchyliła się od zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego, które zostało złożone po upływie terminu przedawnienia. Ponadto Gmina wskazała na naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego pomimo niespełnienia ustawowej przesłanki braku uzgodnień w zakresie odszkodowania, gdyż w jego ocenie w sprawie w ogóle nie doszło do uzgodnień pomiędzy byłymi właścicielami gruntu a organem wykonawczym Gminy. Jednocześnie Burmistrz zakwestionował zasadność ustalenia odszkodowania na rzecz A. A. M. i A. K. M., ponieważ takie odszkodowanie przysługuje wyłącznie osobom wywłaszczonym, a nie ich spadkobiercom. Podważył również prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z uwagi na nieokreślenie przez biegłą wartości wywłaszczonego gruntu zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie, tj. jako nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną.

Pozostali odwołujący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Decyzją z [...].10.2020 r. (nr [...]), Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt III i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Gminy Miasto O. do zapłaty ustalonego w punkcie I odszkodowania (pkt I), utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostały zakresie (pkt II).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Wojewody, z przepisów art. 105 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.g.n. wynika, że zasadą jest otrzymanie - przez każdego uczestnika scalenia - nowo utworzonej działki lub działek. Odstępstwem od tej zasady jest natomiast przydzielenie nieruchomości o powierzchni, która nie jest równa powierzchni dotychczasowej nieruchomości, ale wówczas uczestnikowi scalenia za różnicę powierzchni przysługuje dopłata w gotówce (zob. wyrok NSA z 16.01.2015 r., sygn. akt I OSK 2802/14). Za przejęte w ten sposób działki, a także za urządzenia, których właściciele (użytkownicy wieczyści) nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami (użytkownikami wieczystymi) a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę (za utracony grunt inny niż przejęty pod drogi) oraz odszkodowanie (za przejęte pod drogi działki i urządzenia), jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III u.g.n. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Odszkodowanie wypłaca właściwy organ (art. 106 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Dalej Wojewoda podkreślił, że umniejszenie powierzchni nieruchomości, związane z wejściem w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, może wynikać z dwojakiego rodzaju okoliczności. Z jednej strony - w przypadku gruntów o przeznaczaniu innym niż drogowe - może być wywołane brakiem możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej. W takim przypadku nie ma wymogu prowadzenia uzgodnień, a odszkodowanie zawsze przysługuje od gminy, której rada przyjęła uchwałę o scaleniu i podziale. Z drugiej strony, może być wynikiem obligatoryjnego umniejszenia nieruchomości o powierzchnię włączaną do nowotworzonych działek, w całości przeznaczonych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przechodzą na własność publicznej osoby prawnej, odpowiednio do kategorii drogi. W takim przypadku ustalenie i wypłata odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym jest uzależniona od negatywnego wyniku uzgodnień, prowadzonych pomiędzy właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą (w przypadku dróg krajowych).

Wobec opisanych powyżej uwarunkowań, organ odwoławczy wskazał na dwie kluczowe okoliczności wymagające zweryfikowania przez organy administracyjne, zobligowane do tego zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Pierwszą odnoszącą się do ustalenia, czy i w jakim zakresie szkoda jakiej doznał wnioskodawca wynika: z proporcjonalnego umniejszenia nieruchomości, w związku z wydzieleniem parcel pod drogi publiczne w trybie art. 105 ust. 1 u.g.n., za co przysługuje odszkodowanie; z braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, o czym traktuje art. 105 ust. 2 u.g.n., a za co przysługuje dopłata. W pierwszym przypadku trzeba również ustalić jaka - odpowiadająca kategorii dróg - jednostka samorządu terytorialnego jest beneficjentem proporcjonalnego umniejszenia na taki cel publiczny.

Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie, z załączników nr [...] i nr [...] do uchwały o scaleniu podziale, wynika, że nieruchomość stanowiąca własność E. G. i A. M., została zarówno pomniejszona o 0,0075 ha, w związku z proporcjonalnym umniejszeniem wszystkich nieruchomości objętych uchwalą, kosztem nowo utworzonych działek drogowych, z przeznaczeniem pod drogi kategorii gminnej, jak również powiększona o 0,0657 ha, kosztem pozostałych działek objętych scaleniem i podziałem, celem umożliwienia prawidłowego korzystania z nowopowstałej parceli. Ponadto z załącznika nr [...] do uchwały, wynika, że w związku z zwiększeniem powierzchni nieruchomości, E. G. i A. M. zobowiązani zostali do dokonania dopłaty na rzecz pozostałych uczestników scalenia i podziału w wysokości 24 374,70 zł. Wobec powyższego organ odwoławczy podał, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest ustalenie odszkodowania należnego tylko i wyłącznie w związku z pomniejszeniem powierzchni nieruchomości, przy czym nie ma żadnych wątpliwości, że jego beneficjentem była Gmina Miasto O. (zob. załączniki nr [...], nr [...] i nr [...] do uchwały o scaleniu i podziale).

Po drugie Wojewoda zauważył, że w przypadku umniejszenia nieruchomości o powierzchnię włączaną do nowotworzonych działek drogowych (przeznaczonych pod drogi publiczne), należy ustalić czy pomiędzy uprawnionym z tego tytułu do odszkodowania, a przedstawicielem ustawowym jednostki samorządu terytorialnego doszło do zakończonych fiaskiem uzgodnień. Powinno to oczywiście wynikać z oświadczeń woli składanych podczas uzgodnień przez legitymowane do tego osoby. W niniejszym przypadku - w ocenie organu odwoławczego - powyższy warunek został spełniony. Pomimo wystąpienia E. G., A. A. M. i A. K. M., reprezentowanych przez pełnomocnika (pisma z [...].07.2019r.), nie doszło do uzgodnienia i wypłaty odszkodowania. W istocie, Zastępca Burmistrz Miasta O., działający w imieniu Gminy, w pismach z [...].07.2019 r. w ogóle odmówił wypłaty odszkodowania, motywując to upływem dziesięcioletniego cywilnoprawnego terminu przedawnienia roszczeń i powołując się na art. 117 § 2 k.c.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Gminy dotyczącego przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, Wojewoda przyznał rację wnioskodawczynią, które wskazywały na ugruntowany pogląd, że odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości - w szczególności w jednym z trybów przewidzianych w "u.g.n." - nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny. Nie dotyczą go zatem wynikające z k.c. terminy przedawnienia roszczeń, lecz wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawo do słusznego odszkodowania (zob. przykładowo wyroki NSA z: 06.02.2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, 11.05.2009 r., sygn. akt I OSK 706/08, 17.06.2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, 09.04.2010 r., sygn. akt I OSK 821/09 i 21.12.2012 r., sygn. akt I ONP 31/10).

Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego, Wojewoda wskazał, że działając w trybie art. 136 k.p.a. wystąpił do biegłej o udzielenie wyjaśnień mających na celu wyeliminowanie wątpliwości dotyczących tego opracowania (pisma z [...].08.2020 r. i [...].09.2020 r.). Udzielone w ten sposób informacje (daty wpływu: [...].09.2020 r. i [...].10.2020 r.), Wojewoda uwzględnił przy analizie operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy spełnia najważniejsze wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 rozporządzenia. Nie dopatrzył się również błędów rachunkowych które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania. Powołując się na regulację wynikającą z art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 6 pkt 2 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia, Wojewoda wskazał, że na potrzeby wyceny biegła sporządziła opis wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości ustalonego na podstawie danych z księgi wieczystej oraz danych z ewidencji gruntów, a także opisała lokalizację nieruchomości oraz wskazała jej cechy wynikające z ustawowej definicji stanu nieruchomości (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.), prawidłowo określając miarodajną datę na [...].06.2003 r. Biegła prawidłowo określiła także przeznaczenie wycenianego gruntu w planie miejscowym, wskazując, że zgodnie z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z [...].06.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic W., P., K. i Ł., według stanu na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Takie ustalenia potwierdzają pozyskane przez organ I instancji wypis i wyrys z planu miejscowego oraz kopia mapy ewidencyjnej. Według Wojewody, biegła prawidłowo wskazała również, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania tzw. zasada korzyści, która wynika z art. 134 ust. 4 u.g.n., skoro z przeprowadzonej analizy wynika, że najniższa cena jednostkowa uzyskana za nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest lepsza niż najwyższa cena jednostkowa nieruchomości przeznaczonej po drogę publiczną. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut odwołania, że przy wycenie wywłaszczonego gruntu biegła nie posłużyła się metodą wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Inne niż drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające z aktualnego sposobu jej użytkowania oraz wyłączenie zastosowania tzw. zasady korzyści, wykluczają bowiem wykorzystanie tej regulacji. Wojewoda podał dalej, że biegła przeprowadziła analizę rynku na potrzeby wykonywanej wyceny (pkt 7 wyceny). Badaniem objęto rynek lokalny - rozumiany jako obszar miasta O., obręb [...] - nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną w okresie od lutego 2018 r. do daty wyceny. Ponadto biegła analizując zmiany cen nieruchomości w związku z upływem czasu zaobserwowała stały trend cenowy (str. 8 operatu). Do oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawczym wykorzystała podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zastosowała przy tym metodę korygowania ceny średniej, w której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Wobec tego organ odwoławczy podkreślił, że poprzez - kluczowe - pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Finalna wartość szacowanego gruntu została natomiast wyłoniona przy pomocy ustalonych współczynników korygujących, które uwzględniły ewentualne różnice w cechach cenotwórczych. Na podstawie badania rynku przyjęto bowiem, że wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miała lokalizacja (20%), sąsiedztwo i otoczenie (25%), dostępność infrastruktury technicznej (25%), dojazd do nieruchomości (10%) oraz powierzchnia (20%). Wskazano również, że wpływu na cenę transakcyjną nieruchomości nie miała struktura geodezyjna (zob. wyjaśnienia biegłej, data wpływu: [...].09.2020 r.). Mając na względzie opracowaną skalę ocen, autorka opinii zakwalifikowała przedmiotową działkę jako posiadającą "dobrą" lokalizację, "dobre" sąsiedztwo i otoczenie, "pełną" dostępność infrastruktury technicznej, "niekorzystny" dojazd do nieruchomości oraz "korzystną" powierzchnię. Na tej podstawie ustalono sumę wartości współczynników korygujących na 1,0974, co przy średniej jednostkowej cenie transakcji wynoszącej 156,68 zł/m2 pozwoliło oszacować jednostkową wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości gruntowej na kwotę 171,94 zł (zob. aneks nr [...] z [...].01.2020 r.) oraz ustalić wartość wywłaszczonej nieruchomości - stanowiącą iloczyn wartości 1 m2 gruntu i jego powierzchni (75 m2) - w zaokrągleniu na kwotę 12 900,00 zł. Ponadto Wojewoda stwierdził, że biegła prawidłowo wskazała, że podana przez nią wartość nieruchomości określona została według poziomu cen netto z daty wyceny.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał stanowisko Burmistrza, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi w procesie scalenia i podziału nieruchomości przysługuje wyłącznie "podmiotowi wywłaszczonemu", tj. osobie będącej właścicielem nieruchomości w dacie powzięcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, natomiast nie przysługuje jego spadkobiercom, gdyż prawo to nie podlega sukcesji uniwersalnej. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 128 ust. 1 u.g.n., wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej.

Przedstawiając powody zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na powtórzeniu w pkt III sentencji kwestionowanej decyzji treści art. 132 ust. 1a u.g.n., z którego wynika, w jaki sposób i w jakim terminie należy wypłacić odszkodowanie.

Gmina Miasto O. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzję Wojewody zaskarżyła w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 117 i 118 k.c. poprzez ich pominięcie;

- art. 106 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię;

- art. 134 i 154 u.g.n. oraz 36 rozporządzenia w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie wysokości odszkodowania nie odpowiadającego wartości działki gruntu o powierzchni 75 m2, która w procedurze scalenia i podziału nieruchomości przeszła z mocy prawa pod drogi publiczne na rzecz Gminy na podstawie zawyżonej wartości gruntu wynikającej z opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz poprzez uznanie, że odszkodowanie należy się na rzecz osób, które nie były wywłaszczone (spadkobierców);

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 1 zdanie drugie oraz w związku z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej pierwszej instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania;

- art. 7 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę w zakresie podstawy wszczęcia postępowania przez Starostę oraz błędne uznanie za prawidłowy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego;

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez uchybienia w uzasadnieniu decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy decyzja winna zostać uchylona.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższej skargi podniesiono, że decyzja Wojewody nie jest prawidłowa z kilku powodów. Po pierwsze, sprzeciw skarżącej strony budzi nie tylko samo uznanie administracyjnoprawnego charakteru odszkodowania, o którym mowa w art. 106 ust. 1 u.g.n., lecz też bezzasadne przyjęcie, że odszkodowanie, któremu przypisuje administracyjnoprawny charakter, przysługuje również spadkobiercom wywłaszczonej osoby. Ponadto autor skargi wskazał na błędną ocenę operatu szacunkowego, jako wiarygodnego dowodu na okoliczność wartości przejętego gruntu. Zachodzi również konieczność zakwestionowania całkowicie nieuzasadnionego twierdzenia Wojewody (zawartego w końcowej części uzasadnienia decyzji), że istotą sporu jest całkowita negacja prawa do odszkodowania przez stronę zobowiązaną do jego wypłaty, co nie polega na prawdzie. Skarżący wyjaśnił, że nie neguje prawa do odszkodowania, a jedynie uznając cywilnoprawny charakter tego odszkodowania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, uchyla się od zaspokojenia roszczenia zgłaszanego po upływie okresu przedawnienia, podnosząc zarzut przedawnienia zgodnie z przepisem art. 117 § 2 zdanie pierwsze k.c.

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutu skargi jej autor wskazał, że nie może zaakceptować w przypadku zarzutu przedawnienia a także twierdzeń o cywilnym charakterze odszkodowania przewidzianego w art. 106 u.g.n., oparcia się w zaskarżonej decyzji na jednozdaniowym uzasadnieniu, że sprawa dotyczy należności o charakterze administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Według strony skarżącej, stanowisko Wojewody w tym zakresie zostało oparte na orzeczeniach odnoszących się do podziału nieruchomości, które jest nie tylko odrębnym postępowaniem, ale nadto odbiega od złożoności postępowania scaleniowego. Dlatego podjęte w tamtych sprawach orzeczenia nie mogą mieć zastosowania. O ile bowiem w sprawach podziału nieruchomości mamy do czynienia z indywidualnymi sprawami rozstrzyganymi w drodze władczych decyzji administracyjnych, o tyle w procedurze scaleniowo-podziałowej, przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tryb ten w ogóle nie występuje. Fakt zaś, że postępowanie to prowadzi do pewnego momentu organ wykonawczy gminy, jednakże występujący w tym postępowaniu jako organ właściwy do wykonywania zadań z zakresu gospodarki nieruchomości stanowiącymi własność gminy (art. 4 pkt 9 u.g.n.) - a nie jako organ administracyjny działający na podstawie k.p.a. - nie może przesądzać o uznaniu zasadności twierdzeń o administracyjnoprawnym charakterze odszkodowania przewidzianego w art. 106 ust. 1 u.g.n. W ocenie autora skargi, prawidłowa ocena prawnego charakteru tego odszkodowania jest najistotniejszą kwestią i zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewoda w swojej decyzji w ogóle nie podejmuje analizy tych zagadnień, stwierdza jedynie że odszkodowanie ma charakter publicznoprawny, do którego nie mają zastosowania wynikające z k.c. terminy przedawnienia roszczeń, lecz wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawo do słusznego odszkodowania. Jednakże już w żaden sposób tego twierdzenia nie uzasadnia. Autor skargi dowodził zatem, że postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości tylko częściowo wypełnia pojęcie postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości w jego ocenie, że jest ono prowadzone przez organ administracji publicznej - jednak jak już wyżej wskazano - wykonujący funkcje przypisane organowi właściwemu do wykonywania zadań z zakresu gospodarki nieruchomości stanowiącymi własność gminy. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonuje czynności związane z przeprowadzeniem postępowania, natomiast ostatecznie sprawę rozstrzyga rada gminy w formie uchwały. W tego typu sprawach nie dochodzi jednak do indywidualnego rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej. Tak więc postępowanie scaleniowe jest wprawdzie postępowaniem administracyjnym lecz specyficznym, takim, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Postępowanie scaleniowe nie mieści się bowiem w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., do którego zresztą ustawa o gospodarce nieruchomościami nie odsyła, zaś w rozdziale 2 tej ustawy określone zostały w sposób pełny i wyczerpujący zarówno zasady, jak i tryb postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Jest to zatem szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, odrębny od postępowania unormowanego przepisami k.p.a. Jako przykład postępowania odróżniającego postępowanie scaleniowo-podziałowe określone w u.g.n. autor skargi wskazał postępowanie scaleniowe dotyczące gruntów rolnych i leśnych, które jest pełnym postępowaniem administracyjnym i kończy się wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. W sprawach nieuregulowanych ustawą o scalaniu i wymianie gruntów mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 33 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów).

Dalej autor skargi dowodził, że w postępowaniu scaleniowym na podstawie u.g.n. regulowane są stosunki cywilnoprawne, ponieważ w wyniku tego postępowania dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, a w istocie do swoistego rodzaju "zamiany" gruntów. Jak słusznie wskazuje P. Czechowski w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. (publ.: WK 2015 ), scalanie i podział nieruchomości polega na łączeniu większej liczby nieruchomości w ramach obszaru scaleniowego przez zniesienie dotychczas istniejących granic działek położonych w tym obszarze, a następnie na dokonaniu podziału tego obszaru na nowe działki ewidencyjne, umożliwiające ich zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowo wydzielone działki, mające co do zasady taką samą powierzchnię jak działki przed scaleniem, stają się przedmiotem prawa własności, użytkowania wieczystego bądź są obejmowane w samoistne posiadanie przez osoby posiadające takie prawa do nieruchomości objętych scaleniem przed rozpoczęciem postępowania. W wyniku postępowania dochodzi zatem do zmiany granic przestrzennych wykonywania praw do nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych, a także zakresu władztwa wykonywanego przez samoistnych posiadaczy, przy czym treść tych praw nie ulega zmianie. Wobec powyższego, według Gminy, to również pomniejszenie każdej nieruchomości, zgodnie z art. 105 ust. 1 u.g.n., o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących należy również traktować na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Nie dochodzi bowiem w tych przypadkach do stricte wywłaszczenia. Nie można bowiem umniejszenia o jakim mowa w tym przepisie zrównywać z jednostronnym i władczym zabraniem/wywłaszczeniem nieruchomości, które polega przecież na całkowitym pozbawieniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze wydanej decyzji administracyjnej i może być dokonane jedynie w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw. Co istotne: cel publiczny nie jest w tym postępowaniu nadrzędny, lecz realizowany jest niejako "przy okazji", jako że podstawowym celem postępowania scaleniowo-podziałowego jest poprawa warunków do zagospodarowania nieruchomości, korzystna głównie z punktu widzenia właścicieli tychże nieruchomości, poprzez stworzenie racjonalnej struktury obszarowej dostosowanej do funkcji terenu, wynikającej z m.p.z.p. Za istotne przy tym autor skargi uznał wskazanie, że przypadki wywłaszczenia nieruchomości są ściśle uregulowane w u.g.n., zaś najistotniejszym jest to, że wśród tych przypadków nie wymienia się pomniejszenia nieruchomości przewidzianego w procedurze scalenia i podziału.

Dalej podał, że przepis art. 105 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Przepis ten kształtuje zatem zasadę równego traktowania wszystkich uczestników postępowania scaleniowo-podziałowego z zapewnieniem uzyskania w nim ekwiwalentnego - w stosunku do wniesionego - obszaru (tyle że w innym układzie przebiegu granic), a więc podstawowe zasady stosunków cywilnoprawnych. W toku prowadzonego postępowania wybrana spośród uczestników postępowania rada uczestników scalenia posiada uprawnienia opiniodawcze (art. 103 ust. 2 ustawy). Uczestnicy nie są zatem podmiotami uzależnionymi od całkowitego władztwa organu administracji publicznej. I choć poszczególnych czynności w tym postępowaniu dokonuje organ wykonawczy gminy, to jednak nie rozstrzyga sprawy jak organ administracyjny, w drodze decyzji administracyjnej. Uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości podejmuje zaś rada gminy.

Mając powyższe rozważania na uwadze strona skarżąca stwierdziła, że skoro postępowanie scaleniowo-podziałowe reguluje stosunki cywilnoprawne, to również należy w analogiczny sposób traktować odszkodowanie za przejęte przez gminę grunty. Należy nadto podkreślić, że zgodnie z art. 106 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi w tym postępowaniu przysługuje w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem a właściwym organem, co jednoznacznie wskazuje na cywilnoprawny charakter tych uzgodnień, a tym samym również cywilnoprawny charakter należności odszkodowawczej. Dopiero w przypadku niedojścia do uzgodnienia, odszkodowanie ustalane jest wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ten nie może jednak uzasadniać ani przesądzać o "zmianie" prawnego charakteru tegoż odszkodowania z cywilnoprawnego na administracyjnoprawny. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne traktowanie tej samej należności odszkodowawczej najpierw jako cywilną a następnie jako administracyjną, przy czym jedynym kryterium mającym posłużyć do takiej zmiany miałby być wyłącznie sposób ustalania wysokości tego samego odszkodowania.

Przyznając przy tym, że w orzeczeniach sądów administracyjnych rozstrzygających sprawy odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości wskazuje się na administracyjnoprawny charakter takiego odszkodowania, autor skargi zauważył, że dotyczy to tylko i wyłącznie takich spraw, w których rzeczywiście dochodzi do wywłaszczenia w trybie decyzyjnym, a więc w drodze indywidualnego aktu dokonywanego przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Istotnym przy tym jest, że ustawodawca wprowadził do ustawy legalną definicję pojęcia "wywłaszczenia". Zgodnie z treścią art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2020 r. I SA/Wa 982/19).

Z całą pewnością proporcjonalnie pomniejszenie powierzchni każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących nie odpowiada definicji wywłaszczenia i nie jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę. W związku z tym bezpodstawne jest uznanie, że owo pomniejszenie wynikające z przepisu art. 105 ust. 1 u.g.n. jest równoznaczne z wywłaszczeniem. Takiemu uznaniu sprzeciwia się gramatyczna wykładnia wskazywanych przepisów. Ponadto autor skargi podkreślił, że unormowania dotyczące scalania i ponownego podziału nieruchomości są korzystne głównie z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, którzy uzyskują korzystniejsze możliwości zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z planem miejscowym, choć także i dla gminy, w związku z możliwością realizacji ładu przestrzennego. Powyższej specyfiki charakteru instytucji scalenia i podziału nieruchomości Wojewoda nie dostrzegł, który ograniczył się wyłącznie do regulacji zamieszczonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej strony, nie można na podstawie tego konstytucyjnego przepisu, wysuwać wniosków odnośnie charakteru odszkodowania za nieruchomości przejęte w wyniku scalenia i podziału. W tym względzie skarżąca strona powołała się na stanowisko zaprezentowane w doktrynie i wskazała, że m.in. według E. Lemańskiej: "Z przepisu tego (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) nie może wprost wynikać, czy prawodawca skłania się ku koncepcjom o cywilnoprawnym, czy o administracyjnym charakterze odszkodowania, bowiem nie jest taka jego rola. Przedmiotem regulacji konstytucyjnych (prawa konstytucyjnego) jest co do zasady ustrój polityczny i społeczno-gospodarczy państwa." (E. Lemańska. Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości).

Mając na uwadze powyższe, wobec przedstawionego faktycznego i prawnego stanu sprawy, strona skarżąca podniosła, że zastosowanie w stosunku do zgłaszanego roszczenia odszkodowawczego powinny mieć zasady prawa cywilnego, w tym także przepisy o przedawnieniu roszczeń, wynikające z art. 117 i 118 k.c. Brak jest podstaw do uznania, że roszczenie to jest konsekwencją wywłaszczenia w legalnym pojęciu tej instytucji prawa, brak też jest racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe były traktowane w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tym zakresie, a więc by mogły być dochodzone nawet po upływie kilkudziesięciu lat. W tym zakresie autor skargi wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych opowiadających się za przedawnieniem roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (wyroki: WSA w Białymstoku z 15.01.2004 r., sygn. akt SA/Bk 1132/03, WSA w Kielcach z 25.11.2008 r., sygn. akt II SA/Ke 532/0, NSA z 03.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1302/07, WSA w Białymstoku z 17.04.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 118/08).

Biorąc pod uwagę powyższe twierdzenia, zdaniem strony skarżącej, roszczenie wnioskodawczyń, jako roszczenie cywilnoprawne o charakterze majątkowym, wygasło wskutek upływu terminu przedawnienia, którego okres należy liczyć od dnia wymagalności roszczenia tj. od [...].05.2004 r., kiedy to weszła w życie uchwała Rady Miasta O. Nr [...] z [...].04.2004 r. Oznacza to, że roszczenie wnioskodawcy przedawniło się z dniem [...].05.2014 r. Z tych właśnie względów Gmina zasadnie uznała, że roszczenie o wypłatę odszkodowania zgłoszone w dniu [...].06.2019 r. jest przedawnione, i jako takie nie podlega zaspokojeniu (art. 117 § 2 k.c.).

Oprócz powyższych zarzutów skarżąca Gmina podniosła również, na wypadek nieuwzględnienia twierdzeń o cywilnoprawnym charakterze odszkodowania przewidzianego w art. 106 ust. 1 u.g.n., że orzecznictwo NSA ostatnich lat uznaje, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (wyroki w sprawach sygn. I OSK 875/17 z 27.02.2019 r., I OSK 4191/18 z 11.12.2018 r., I OSK 993/19 z 28.05.2019 r., I OSK 740/19 z 29.05.2019 r.). W orzeczeniach tych stwierdza się, że wobec tego, że odszkodowania takie nie mają charakteru cywilnoprawnego toteż nie wchodzą w skład spadku. Wskazuje się również, że aby prawo do odszkodowania mogło przejść na inne podmioty konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście by umożliwiał. W orzecznictwie, jako szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z 08.07.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (por. wyrok WSA w Krakowie z 06.07.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 366/20).

Wskazując na powyższe stanowisko sądów administracyjnych autor skargi zarzucił również Wojewodzie błędną ocenę co do tego, że odszkodowanie przysługuje również spadkobiercom zmarłego właściciela, tj. wnioskodawczyniom A. A. M. i A. K. M., skoro bowiem organ uznaje administracyjnoprawny charakter przedmiotowego odszkodowania, to w konsekwencji tego powinien był stwierdzić, że uprawnienie do tego odszkodowania nie wchodzi w skład spadku i odmówić przyznania odszkodowania spadkobierczyniom.

Uzasadniając z kolei zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu wysokości odszkodowania dokonanego na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego, autor skargi wskazał, że operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia ewentualnego odszkodowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134, art. 154 u.g.n. oraz aktualnym brzmieniem § 36 rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem skarżącej strony, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, umniejszenie praw do gruntu w trybie art. 105 ust. 1 u.g.n. nie ogranicza zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ mamy tu do czynienia z gruntami, które w dniu wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale miały przeznaczenie drogowe. Wykładnia przepisu, zawartego w § 36 ust. 4 przywołanego powyżej rozporządzenia, zastosowanego przez organ drugiej instancji, odbiega od powszechnie uznawanego sposobu ustalenia odszkodowania. Mając na względzie treść przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia rozpatrywaną w powiązaniu z przepisami ustawowymi, które stanowią podstawę do unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym, zdaniem skarżącego należy uznać, że pierwszeństwem w ustaleniu należnego podmiotowi odszkodowania za działkę drogową, jest "określenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4), bowiem taka wycena w sposób najbliższy realiom odpowiadać będzie wartości utraconych przez wywłaszczony podmiot praw. Mając na względzie okoliczność, że transakcji drogowych w skali rynku lokalnego może być niewiele lub może ich nie być wcale, normodawca w rozporządzeniu upoważnił rzeczoznawcę do poszukiwania transakcji, rozszerzając badanie w zakresie rynku regionalnego. Odmienna interpretacja omawianych przepisów mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia się osoby wywłaszczonej. Rozporządzenie pozwala na wycenę na podstawie "przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych", ale tylko w przypadku, gdy poszukiwania transakcji w poprzedni sposób nie doprowadzą do możliwości wyceny.

Ponadto autor skargi zauważył, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z 13.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17 podkreślił, że w świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Tak rozumiany przepis aktu wykonawczego umożliwia realizację ustawowego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania czyniąc przepisy te spójnymi, pozwalając jednocześnie na dostosowanie podejścia do zaistniałych w konkretnej sprawie warunków. Dlatego w pierwszym rzędzie należy, ustalając odszkodowanie za działkę drogową ustalić, czy istnieją możliwości wyceny nieruchomości, w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku lokalnego bądź regionalnego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości, odnieść się do przeważającej wartości działek sąsiednich. Pamiętać bowiem trzeba, że rozporządzenie w sprawie wyceny, w rozdziale 2 poświęconym zasadom określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, w § 3 ust. 1 stanowi, że określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Z kolei ustęp 2 tego paragrafu nakazuje określanie wartości nieruchomości poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Następnie § 4 ust. 1 tego aktu wskazuje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, że w toku postępowania administracyjnego należy maksymalnie dążyć do ustalenia odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości o jak najbardziej porównywalnych cechach. Argumentację taką zastosował WSA w wyroku z 09.05.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 48/17. W takiej sytuacji jest bezspornym, że przedmiotowa nieruchomość wydzielona pod drogę na dzień przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości była przeznaczona pod drogi publiczne. Aktualny sposób użytkowania nieruchomości był więc tożsamy z celem "wywłaszczenia", a co za tym idzie - "cel wywłaszczenia" nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć, że "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (w tej sprawie przeznaczenie działek pod drogi publiczne) nie wpłynęłoby to de facto na podniesienie wysokości odszkodowania. "Aktualny sposób użytkowania" i wycena takiej nieruchomości przy potencjalnej sprzedaży takiej działki na normalnych zasadach nie mogłaby być ustalana w oderwaniu od istniejącego planu zagospodarowania i przeznaczenia tych działek. Ich wartość zatem nie byłaby porównywalna z działkami np. mieszkalnymi, ale nadal byłaby to cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

Ponadto skarżący zauważył, że przepis § 36 rozporządzenia stanowi podstawę do określania wartości rynkowych nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Należy w pierwszym rzędzie spojrzeć na § 36 ust. 1 jako na przepis wskazujący rzeczoznawcy majątkowemu, jak ma wyceniać nieruchomości przeznaczone bądź zajęte pod drogi. "Przeznaczone" to znaczy zgodnie z art. 154 u.g.n., zarezerwowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też w studium, czy to w decyzji o warunkach zabudowy - pod drogi. Dlatego, skoro nieruchomość jest przeznaczona na cel drogowy, to do porównań należy wziąć nieruchomości przeznaczone na cel drogowy. Czyli jeżeli wyceniamy nieruchomości drogowe, zgodnie z zasadą wyrażoną w podejściu porównawczym, do porównań bierzemy nieruchomości drogowe. Szczegółowe regulacje związane z wyceną nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod inwestycje drogowe stanowią zatem regulacje nieodzownie związane z planowaniem przestrzennym. Razem z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o gospodarce nieruchomościami przepisy te stanowią spójną całość, umożliwiając wycenę specyficznych rodzajów nieruchomości (tzw. nieruchomości drogowych) na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych w obrocie takimi nieruchomościami.

Wobec powyższego autor skargi wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił rynkową wartość części działki nr [...] o pow. 75 m2 na kwotę 12 900 zł (tj. 171,94 zł/m2). Biegła poprowadziła analizę rynku w oparciu o transakcje nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne. I właśnie ta stawka za 1 m2 gruntu, została przez rzeczoznawcę majątkową wykorzystana do ostatecznego ustalenia wartości gruntu z dz. nr ew. [...] o powierzchni 75 m2 na kwotę 12 900 zł. Ze stanowiska rzeczoznawcy majątkowej nie wynika na jakiej podstawie prawnej oparła swoje postępowanie, które de facto sprowadza się do zawyżenia wyceny za grunty objęte scaleniem a przeznaczone pod drogi. Takie stanowisko rzeczoznawcy pozostaje w sprzeczności z ogólnie obowiązującą kompensacyjną funkcją odszkodowania oraz z zasadą słusznego odszkodowania obowiązującą przy wywłaszczeniu, tj. takiego odszkodowania, które jest ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący odwołując się do rozumienia wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP pojęcia słusznego odszkodowania, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie, a co za tym idzie konieczność ustalenia odszkodowania, nastąpiło z uwagi na zaspokojenie dobra ogółu w postaci budowy dróg publicznych. Z powyższych względów operat ten nie może stanowić podstawy do ewentualnego ustalenia odszkodowania.

Nadto autor skargi powołał się na znaczące zawyżenie wartości działki w stosunku do wartości, jaka obowiązywała pomiędzy uczestnikami scalenia w związku z dokonywaniem przez nich koniecznych dopłat w sytuacji braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, a więc w okresie dokonywania przez nich bezpośrednich rozliczeń w końcowej fazie procedury scaleniowo-podziałowej. Wskazywał wobec tego, że prosta analiza wskazuje, że cena 1 m2 powierzchni jaką zyskiwali w tym postępowaniu E. G. i A. M. wynosiła 37,10 zł (24 374,70 zł: 657 m2) - i to za grunty przeznaczone bezsprzecznie na cele zabudowy mieszkalnej. Biegła natomiast w swoim operacie za 75m2 gruntu przeznaczonego pod drogi ustaliła wartość za 1m2 wynoszącą 171,94 zł. Porównanie to wskazuje na drastyczne zawyżenie wartości działki przeznaczonej pod drogę. Także więc i z tego punktu widzenia ustalenia operatu majątkowego uznać należało za niewiarygodne. Wojewoda nie dostrzegając tych różnic błędnie przyjął za dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania, nieprawidłowe ustalenia operatu w zakresie określenia wartości ujmowanego pod drogi gruntu. Wobec powyższego zachodzi konieczność stwierdzenia całkowitej nietrafności oceny Wojewody co do poprawności tej opinii.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,0075 ha, która w procedurze scalenia i podziału nieruchomości w O., obręb [...] przeszła z mocy prawa pod drogi publiczne na rzecz Gminy Miasto O. z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...]. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że skoro w wyniku scalenia i podziału nieruchomości doszło do przejęcia części nieruchomości pod drogę publiczną (gminną), a więc w istocie pozbawiono współwłaścicieli prawa własności (art. 105 ust. 1 i 4 u.g.n.), to po myśli art. 106 ust. 1 u.g.n. należy się im odszkodowanie, czyli równowartość tego prawa (art. 128 ust. 1 u.g.n.). W tym zakresie pomiędzy stronami nie ma zasadniczo sporu. Główna oś sporu pomiędzy nim dotyczy natomiast charakteru prawnego samego odszkodowania oraz związanych z tym konsekwencji procesowych dotyczących przedawnienia roszczeń z tego tytułu istniejących oraz przysługiwania takiego roszczenia również spadkobiercom osób wywłaszczonych.

Odnosząc się zatem do eksponowanej w skardze kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości przejęte w procedurze scalania i podziału nieruchomości pod drogi publiczne przyjdzie na wstępie zauważyć, że umniejszenie w ten sposób powierzchni nieruchomości jest pozbawione jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następuje niezależnie od woli dotychczasowego właściciela nieruchomości, co oczywiście nie oznacza, że nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w sferze prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia rozróżnienie formy działania administracji publicznej w postaci aktu administracyjnego czy też aktu normatywnego administracji. Postępowanie w sprawie scalania i podziału nieruchomości jest bowiem szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego (w rozdziale 2 działu III u.g.n. zostały określone w sposób wyczerpujący zasady i tryb tego postępowania), do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Przekazanie rozstrzygania sprawy do kompetencji organów gminy decyduje o tym, że postępowanie ma charakter administracyjny. Również uchwał w sprawie scalenia i podziału nieruchomości jest bez wątpienia aktem z zakresu administracji publicznej, co wynika z władczego charakteru zamieszczonych w niej rozstrzygnięć, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a także z tego, że jest podejmowana w procedurze uregulowanej przepisami przez organ dysponujący władztwem publicznym w zakresie, którego uchwała dotyczy. Zadanie w zakresie scalenia i podziału nieruchomości jest bowiem zadaniem publicznym, którego wykonanie należy do gminy (nie jest ono wykonywane w ramach uprawnień właścicielskich wynikających z woli rady w sferze cywilnej). Poza tym do uchwały rady gminy, o której mowa w art. 104 ust. 1 u.g.n., zastosowanie ma art. 101 u.s.g., przewidujący możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego. Na mocy przepisów u.g.n. za przejęte w ten sposób nieruchomości (pomniejszenie powierzchni nieruchomości o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod drogi), należy się odszkodowanie. Takie odszkodowanie ma charakter akcesoryjny wobec pomniejszonej właścicielowi na ten cel powierzchni działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku z przejętą własnością gruntu (trybem), dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego pomniejszenia powierzchni działek gruntu w procedurze scalania i podziału nieruchomości. W ocenie Sądu, takie pomniejszenie ma charakter publicznoprawny, ponieważ odbywa się w sposób władczy. Dlatego nie można przypisać odszkodowaniu dochodzonemu za takie pomniejszenie cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne, powstające w wyniku podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Skoro brak jest podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu - przeznaczonych w wyniku scalania i podziału nieruchomości pod drogi - cywilnoprawnego charakteru, tym samym nie można zastosować wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 k.c. Jakkolwiek bowiem art. 117 k.c. określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. O ile więc zasadą jest, że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 k.c., o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z 17.06.2009 r., sygn. akt I OSK 874/08). Tymczasem z przepisów u.g.n. nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi w procedurze scalania i podziału, miało ulegać przedawnieniu. Przepis art. 117 k.c. nie znajduje zatem zastosowania do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości w uchwale o scaleniu i podziale.

Skład orzekający nie podzielił również stanowiska autora skargi zmierzającego do wykazania, że sporne odszkodowanie należy się jedynie osobom wywłaszczonym, nie zaś ich spadkobiercom. Zgodnie z uchwałą NSA z 22.02.2021r., sygn. akt I OPS 1/20, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłączenie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjna zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Jakkolwiek powyższa teza została wyrażona dla wyjaśnia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałych na gruncie stosowania przepisów ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tym niemniej w ocenie Składu orzekającego, można ją w pełni odnieść do problematyki dotyczącej badanej sprawy. Wbrew zatem zarzutowi skargi, za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby, której nieruchomość została proporcjonalnie pomniejszona o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod drogi jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego takiego właściciela nieruchomości przemawia konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia oraz konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie ma przy tym sprzeczności z przedstawioną wcześniej oceną prawną charakteru odszkodowania przewidzianego w art. 106 u.g.n. Fakt, że podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia stanowią przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, podyktowane jest tym, że tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które kwestionują prawidłowość operatu szacunkowego należy wskazać, ze jest to podstawowy dowód w kontrolowanym postępowaniu. Stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, którego oceny dokonują organy w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA: z 21.01.2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 07.03.2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 01.02.2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; z 12.10.2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15). Nie dotyczy to jednak w szczególności możliwości podważenia metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, oraz wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ze stosowanego odpowiednio przepisu art. 134 u.g.n. wynika, że szacunek wartości winien przede wszystkim doprowadzić do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1), wedle reguł zawartych w art. 134 ust. 2 tej ustawy, czyli przy przyjęciu najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, nadto przestrzegając założeń uregulowanych w art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonuje go rzeczoznawca majątkowy, który wybiera właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania (art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 2 cytowanej ustawy). Trzeba wskazać, że zasadą jest ustalenie wartości rynkowej, a pierwszeństwo ma podejście porównawcze, które obecnie wykorzystuje dane transakcyjne z rynku lokalnego i regionalnego (dopiero gdy są niewystarczające stosuje się podejście kosztowe). W tym podejściu przede wszystkim stosuje się metodę porównania parami. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n.

W tak kształtującym się stanie prawnym punktem wyjścia przy ustalaniu odszkodowania za działki gruntu, których powierzchnię pomniejszono pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, stanowić powinien stan prawy takiej nieruchomości z chwili podejmowania uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, w tym przypadku jest to dzień [...].06.2003 r. Biegła sporządzająca operat szacunkowy ustaliła taki stan prawny prawidłowo na podstawie danych z księgi wieczystej nieruchomości, danych z ewidencji gruntów oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z [...].06.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic W., P., K. i Ł.). Na podstawie tych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącej strony, działka nr [...], z której "potrącono" na rzecz Gminy grunt o powierzchni 0,0075 ha, w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, nie była przeznaczona pod drogę publiczną, lecz znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skoro zatem nieruchomość objęta scaleniem i podziałem nie była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę w dacie podejmowania uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, to z tego względu wycena tej nieruchomości w sposób przewidziany w § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. jako nieruchomości drogowej, byłaby możliwa jedynie w przypadku zastosowania tzw. zasady korzyści, uregulowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. 4. Tymczasem na potrzeby sporządzanej opinii biegła porównała ze sobą rynek nieruchomości o przeznaczaniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, w wyniku czego ustaliła, że wycena nieruchomości z uwzględnieniem jej alternatywnego (zgodnego z celem wywłaszczenia) przeznaczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z powyższym brak było podstaw do zastosowania przy wycenie "zasady korzyści", a tym samym do określenia wartości spornej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Słusznie zatem przyjął Wojewoda, że sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przedstawiono w nim sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane, został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i obszernie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji przedmiotowy operat mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się należy również z Wojewodą, że dysproporcji pomiędzy ceną 1 m2 gruntu uzyskaną przez E. G. i A. M. na podstawie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości z [...].04.2004 r. (37,10 zł), a ceną 1 m2 gruntu ustaloną w operacie szacunkowym z [...].10.2019 r. (171,94 zł), obrazuje jedynie wzrost wartości gruntu na przestrzeni ponad piętnastu lat, z całą zaś pewnością nie stanowi dowodu świadczącego o zawyżeniu przez biegłą jego wartości.

Podzielić należało również stanowisko Wojewody dotyczące zarzut naruszenia art. 106 ust. 1 zd. 2 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. polegający na wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji przyznającej odszkodowanie za utracony grunt, w sytuacji, gdy pomiędzy stronami nie były prowadzone uzgodnienia w zakresie wysokości odszkodowania. Wbrew argumentacji skargi, materiał dowodowy wskazuje, że sporne uzgodnienia były prowadzone i zakończyły się fiaskiem. Świadczy o tym treść wystąpień pełnomocnika wnioskodawczyń z [...].07.2019 r. oraz treść odpowiedzi Gminy z [...].07.2019 r. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym odróżnić należy sytuację, w której organ wykonawczy gminy odmawia przystąpienia do negocjacji, od sytuacji, w której podjęte negocjacje kończą się brakiem uzgodnień. Po pierwsze, art. 106 ust. 1 zd. 2 u.g.n. nie przewiduje żadnych wymogów co do sposobu prowadzenia uzgodnień, mowa w nim bowiem jedynie o braku uzgodnień co do wysokości odszkodowania. Przepis ten nie uzależnia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania od uprzedniej woli obu stron polubownego załatwienia sprawy. Po drugie, w obu wskazanych przez skarżącą przypadkach nie dochodzi do uzgodnienia wysokości odszkodowania, w związku z czym niezbędne staje się jej ustalenie w toku postępowania administracyjnego. Po trzecie, jednostronne oświadczenie organu wykonawczego gminy o odmowie przystąpienia do uzgodnień, niezależnie czy miałoby ono uzasadnione podstawy, całkowicie wyłączałoby możliwość uzyskania odszkodowania przez byłego właściciela nieruchomości.

W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.