II SA/Wr 523/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2022 r. nr 524/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją nr 524/2022 z dnia 19 maja 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ II instancji, DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej organ I instancji, PINB) nakazującą I. R. (dalej skarżąca, inwestor, autor skargi) i J. R. – inwestorom robót budowlanych związanych z nadbudową jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudową budynku o taras przy ul. [...] we W. - rozbiórkę wyżej wymienionych części obiektu budowlanego wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

W związku ze skargą na prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. PINB dnia 24 stycznia 2020 r. przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił zakres prowadzonych robót budowlanych, zestawiając go z projektem budowlanym zatwierdzonym w 1979 r. PINB wskazał na: przebudowę w zakresie zmiany ilości i wymiarów okien i drzwi w elewacjach bocznych, dobudowanie tarasu dostępnego z parteru budynku o szerokości 2.4 m i długości równej długości ściany tylnej budynku usytuowanego na wysokości 1.9 m od poziomu terenu przy budynku, dobudowanie schodów zewnętrznych prowadzących na taras z poziomu ogrodu, wykonanie ścian konstrukcji tarasu i schodów, zamontowanie okna na parterze w elewacji północnej, w piwnicy zamontowano okna i wybito dwa otwory drzwiowe.

Współwłaściciel nieruchomości wskazał, że roboty rozpoczęto w 2019 r., oświadczył o zakresie wykonanych prac przyznając, że nie uzyskano pozwolenia na budowę ani nie dokonano zgłoszenia.

W rezultacie kontroli organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudowy budynku o taras. Ustalono, że roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu nie stanowią przebudowy, lecz nadbudowę części obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego ponieważ w wyniku tych robót następuje zmiana charakterystycznego parametru, to znaczy liczby kondygnacji w części budynku (z części jednokondygnacyjnej powstaje cześć dwukondygnacyjna). Ponadto bezpośrednio przy istniejącym poprzednio tarasie dobudowano nowy taras o konstrukcji niezależnej od konstrukcji budynku, ale funkcjonalnie z budynkiem połączony. Postanowieniem nr 291/2020 z dnia 5 lutego 2020 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nielegalną inwestycją (z nadbudową jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudową o taras budynku) oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a mianowicie: zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym, względnie z decyzją o warunkach zabudowy, projekt budowlany z wymaganymi załącznikami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie nie zostało zaskarżone i uzyskało walor ostateczności.

Przedkładając dokumenty w dniu 4 czerwca 2020 r. w postaci: oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, projektu budowlanego zamiennego wykonanych: schodów, spocznika, donicy w budynku jednorodzinnym oraz projektu zagospodarowania terenu, inwestor zakwestionował kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych w postaci nadbudowy i rozbudowy. W jego ocenie wykonano spocznik schodów (a nie taras), schody terenowe i donicę ogrodową - czyli roboty niewymagające pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. PINB poinformował inwestora o brakach w złożonej dokumentacji, wzywając do ich uzupełnienia w terminie do 31 grudnia 2020 r. Wskutek wniosków inwestora o przedłużenie terminu PINB prolongował termin do dnia 30 września 2021 r., co jednak nie doprowadziło do uzupełnienia dokumentacji.

Dnia 22 grudnia 2021 r. organ I instancji powiadomił o tzw. gotowości decyzyjnej i możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

W piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r. inwestor podtrzymał swoje stanowisko co do kwalifikacji wykonanych prac twierdząc, że nadbudowa i rozbudowa nie miała miejsca, a odnosząc się do tytułu prawnego wskazał, że toczy się w tej sprawie postępowanie przed sądem powszechnym.

PINB zanegował argumentację inwestora, i w konsekwencji, decyzją nr 568/2022 z dnia 16 marca 2022 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. nakazał inwestorom robót budowlanych związanych z nadbudową jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudową budynku o taras przy ul. [...] rozbiórkę części obiektu budowlanego wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu PINB opisał stan inwestycji i podstawy przyjętej kwalifikacji wykonanych robót. Organ I instancji wskazał samowolną realizację prac i wskazał przyczyny fiaska procedury legalizacyjnej. PINB uzasadnił zastosowaną kwalifikację robót i wskazał, że inwestorzy mogli kwestionować dokonaną przez organ kwalifikację robót budowlanych przyjętą postanowieniem z 5 lutego 2020 r., czego jednak nie uczynili, nie przedłożyli także dokumentacji w kształcie określonym przy organ.

PINB uzasadnił, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku poprzez dobudowanie do niego nowego elementu - tarasu, co wymaga pozwolenia na budowę, i którego to warunku inwestorzy nie wypełnili. Ponadto w miejscu, gdzie poprzednio istniała część jednokondygnacyjna (pomieszczenie gospodarcze z tarasem) nadbudowana została druga kondygnacja budynku. Przedmiotowe roboty w ocenie PINB nie są przebudową, dlatego nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nadbudowy jednokondygnacyjnej części budynku, i rozbudowy budynku o taras.

W odwołaniu od decyzji PINB inwestor zakwestionował rozumowanie organu, jakoby objęta nakazem rozbiórki część obiektu budowlanego była na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części budynku, że może zostać rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część. Ponadto zarzucił ogólnikowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji przez sformułowanie “rozbiórka ww. części obiektu budowlanego". Zdaniem odwołującej się doszło do naruszenia zasad praworządności i prawdy obiektywnej poprzez fragmentaryczną ocenę wykonanych robót.

Rozwijając odwołanie skarżąca sprzeciwiła się dokonanej kwalifikacji robót i oddzieleniu do odrębnego postępowania w sprawie przebudowy. Wskazała, że organ I instancji nieprecyzyjnie określił przedmiot rozbiórki, nie podał szczegółowych parametrów obiektu, przez co decyzja może okazać się niemożliwa do wykonania. Zakwestionowała możliwość wykonania rozbiórki z perspektywy, że nakazana do rozbiórki część stanowi fragment większej całości, i nie jest na tyle samodzielna, by mogła być rozebrana bez szkody dla pozostałej części. Organ według odwołującej się nie poczynił w tym zakresie wystarczających ustaleń. Zdaniem odwołującej się wydana decyzja nie uwzględnia odrębnie toczącego się postępowania w sprawie przebudowy przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku. Skarżąca podnosi, że roboty związane z montażem okien w miejscu balustrady powinny mieścić się w ramach postępowania związanego z przebudowa przegród zewnętrznych, a nakaz rozbiórki "nadbudowy" nie doprowadzi do stanu sprzed podjęcia robót budowlanych. Odwołująca się kwestionuje, że wykonanie w obrębie istniejącego tarasu okien w miejscu balustrady spowodowało nadbudowę, ponieważ nie doszło do zwiększenia wysokości budynku.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. skierowanym do organu II instancji inwestor twierdzi, że obydwa postępowania powinny być prowadzone łącznie, nadbudowa nie miała miejsca, i wnosi o umorzenie postępowania w sprawie rozbudowy budynku. Inwestor polemizuje z przyjętymi przez organ ustaleniami.

Organ II instancji podkreślił, że nieprzedłożenie prawidłowej dokumentacji przez inwestorów poskutkowało wydaniem przez PINB nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. DWINB podzielił kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy i nadbudowy budynku, co potwierdza analiza akt i dokumentacji fotograficznej.

Organ II instancji opisał zrealizowane prace wskazując na wyburzenie ściany zewnętrznej budynku na parterze między pokojem a tarasem, obetonowanie istniejących słupów zadaszenia tarasu, wyburzenie jego balustrady, i zamontowanie w tym miejscu okien, co miało na celu powiększenie powierzchni pokoju o powierzchnie byłego tarasu. W ten sposób została nadbudowana została druga kondygnacja budynku. Ponadto przy istniejącym poprzednio tarasie dobudowano nowy taras.

Organ II instancji uzasadnił prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, w sprawie przebudowy oraz w sprawie nadbudowy i rozbudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB jako oczywistą konsekwencję nakazu rozbiórki części obiektu uznał demontaż okien osadzonych w miejscu uprzednio istniejącej balustrady oraz wykonanej ściany konstrukcji nowo budowanego tarasu, który posiada konstrukcję niezależną od konstrukcji budynku. Roboty te nie wpłyną zatem na bezpieczeństwo konstrukcji istniejącego budynku, a ściany przybudówki nie zostały połączone ze ścianą nośną budynku. Organ II instancji przywołał swoje ustalenia, że ściany przybudówki stanowią jedynie okna wstawione między ścianami istniejącego budynku i istniejącymi słupami zadaszenia.

Następnie DWINB wskazał na zabezpieczenia, jakie należy wykonać po rozbiórce umożliwiające bezpieczne użytkowanie obiektu. Wskazał, że wykonanie rozbiórki powstałej w wyniku nadbudowy części obiektu nie spowoduje pozbawienia budynku ściany, bowiem ściana zewnętrzna, o której mowa w odwołaniu, została już wyburzona, a w jej miejsce wstawiono podciąg stalowy. Zatem niezasadny jest zarzut o niewykonalności decyzji.

Organ II instancji wskazał, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego PINB nie mógł nakazać przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, ani też robót doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami, ponieważ ideą postępowania w sytuacji nieprzedstawienia odpowiednich dokumentów umożliwiających legalizację jest rozbiórka obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę, a zaskarżona decyzja jest rezultatem niespełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 5 lutego 2020 r. Ponadto inwestor nie skorzystał z możliwości zakwestionowania przyjętej wtedy przez organ kwalifikacji robót.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzji DWINB zarzucono naruszenie:

1) art. 138§1 pkt 1 k. p. a. i art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne utrzymanie w mocy oprotestowanej decyzji pomimo braku podjęcia przez organ wszystkich czynności zmierzających do wyczerpującego rozpoznania sprawy, co skutkuje mylnym uznaniem, że objęta nakazem cześć obiektu jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części budynku, że może zostać rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część, podczas gdy okna zamontowane w miejscu byłej balustrady nie posiadają samodzielnej konstrukcji, zaś wykonanie obowiązku nałożonego decyzją skutkować będzie pozbawieniem budynku elementu konstrukcyjnego (ściany) od strony północnej uniemożliwiając bezpieczne użytkowanie budynku w obrębie lokalu nr [...];

2) art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z §3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię pojęcia nadbudowy i w konsekwencji zakwalifikowanie wykonanych robót jako prowadzących do powstania drugiej kondygnacji, podczas gdy nie doszło do podwyższenia bryły budynku o kolejną kondygnację,

3) art. 107§1 pkt 3 k. p .a. poprzez ogólnikowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, którego nieprecyzyjne określenie obowiązku czyni niewykonalnym "rozbiórkę ww. części obiektu budowlanego, jak również poprzez nałożenie w uzasadnieniu decyzji obowiązku wykonania tymczasowej przegrody między pokojem a tarasem, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji nakładającej na stronę obowiązek powinno być określone w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji zarówno w sposób dobrowolny, jak i przymusowy;

4) art. 7, art. 77§1, art. 80 k. p. a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, co spowodowało wadliwe określenie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, a ponadto współzależność poszczególnych robót budowlanych odnoszących się do przegród budowlanych, a objętych przedmiotem decyzji, powinna skutkować włączeniem ich do postępowania prowadzonego w trybie naprawczym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego;

5) art. 8 k. p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywateli do organów państwowych;

6) art. 15 k. p. a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponadto zobowiązanie skarżącej przez organ II instancji do wykonania tymczasowej przegrody między pokojem a tarasem, które to prace nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji.

W rozwinięciu skarżąca polemizuje z przyjętą przez organy definicją nadbudowy i twierdzi, że wstawienie okien w miejscu byłej balustrady nie spowodowało podwyższenia bryły budynku jako całości, i nie doszło do zwiększenia liczby kondygnacji. Skarżąca wytyka organowi, że nie wskazał o ile dokładnie zwiększyła się powierzchnia zabudowy wskutek dobudowania nowego tarasu, ten sam zarzut stawiając niewskazaniu, o ile zwiększyła się wysokość budynku wskutek nadbudowy. Te niedokładności w parametrach przekładają się na ustalenie, które konkretnie elementy podlegają rozbiórce. Dlatego nie można uznać, aby treść obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją była precyzyjnie i jednoznacznie określona. Przekłada się to także na możliwość wykonania rozbiórki patrząc na pozostałą część budynku, ponieważ nie sposób mówić o bezpiecznym użytkowaniu budynku, gdy budynek – w wyniku rozbiórki – zostanie pozbawiony przegrody zewnętrznej.

Skarżąca wskazuje na konieczność objęcia wszystkich robót jednym postępowaniem.

Skarżąca za przedwczesne uznaje stanowisko DWINB, jakoby wykonanie obowiązków wynikających z decyzji wydanych w obydwu postępowaniach nie kolidowało ze sobą.

Autor skargi wywodzi, że wykonanie obowiązków z zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji, w której obiekt pozbawiony będzie przegrody zewnętrznej od strony ogrodu. Ponadto zarzuca organowi, że nie przeprowadził analizy robót związanych z zabudowa tarasu w świetle przepisów art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z §144 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

Skarżąca zwróciła się o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Równocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie załączonych do skargi dokumentów, to znaczy oceny i ekspertyzy technicznej oraz zdjęć.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany własnego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem nr 756/2022 z dnia 26 lipca 2022 r. DWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić ponieważ analiza sprawy, w tym zarzutów skargi nie wykazała spełnienia warunków uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej także jako p. p. s. a.).

Substrat kontrolowanej sprawy tworzą roboty budowlane przeprowadzone w budynku przy ul. [...], lokal nr [...], we W. W toku postępowania ustalono zakres wykonanych prac, a organy obydwu instancji zakwalifikowały wykonane roboty budowlanej jako rozbudowę i nadbudowę budynku.

Postępowanie administracyjne sfinalizowano utrzymaniem w mocy decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego, wskutek robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, związanych z nadbudową jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudową budynku o taras.

Okoliczność niesporną stanowi wykonanie robót bez przewidzianych prawem czynności poprzedzających określone prace budowlane (uzyskanie pozwolenia, zgłoszenie robót).

Przedmiotem sporu nie jest również to, że organ I instancji, realizując procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, wezwał skarżącą do przedłożenia wskazanych dokumentów, przedłużając następnie pierwotnie określone terminy na wykonanie tych czynności.

Polemika skarżącej zasadza się na argumentach o niemożności rozbiórki z tego względu, że spowoduje to ingerencję w pozostałą część budynku, mylnej kwalifikacji pojęcia nadbudowy i w konsekwencji przyjęcia przez organ, że doszło do powstania drugiej kondygnacji, a także skarżąca wytyka uchybienia formalne wydanej decyzji.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w kolejnych, adekwatnych dla sprawy jednostkach redakcyjnych:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna zgodne są, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3266/17, LEX nr 2750571). Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Słusznie zatem prawodawca przemodelował systematykę przepisów, wskazując, że pierwszym krokiem jest wstrzymanie budowy i otwarcie procesu legalizacji, a dopiero w wyniku niepowodzenia takiego procesu może być wydana decyzja o rozbiórce (Mariusz Rypina (w:)Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. Lex/el 2022, uwagi do art. 48, pkt 43).

Tak stało się w realiach kontrolowanej sprawy, bowiem organ I instancji postanowieniem z dnia 5 lutego 2020 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedstawienia wskazanych w ustawie dokumentów, a to zaświadczenia Prezydenta o zgodności inwestycji z planem miejscowym, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egz. projektu budowlanego ze stosownymi załącznikami, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pierwszej kolejności Sąd bada ogólną przesłankę zastosowania w sprawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, to znaczy sprawdza, czy obowiązki określone w ustępie 3 zostały spełnione w wyznaczonym terminie.

Organy obydwu instancji podnoszą, czego skarżąca nie neguje, że w przedłożonej przez inwestora dokumentacji zabrakło zaświadczenia Prezydenta, a ponadto projekt budowlany nie mieści się w wyznaczonym przez organ zakresie (jego przedmiot nie obejmuje nadbudowy jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudowy o taras, ale dotyczy wykonanych schodów, spocznika, donicy). Analizując akta sprawy Sąd nie odnalazł dokumentacji legalizacyjnej w kształcie żądanym przez organ. Jednocześnie w aktach sprawy, w korespondencji skarżącej z organem w piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r. widnieje informacja od skarżącej, że sprawa dotycząca prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest objęta toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym. Skarżąca nie wykazała, że takim prawem dysponuje.

Przywołany wyżej przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wyznacza sposób postępowania organu w sytuacji, gdy nałożone obowiązki w wyznaczonym terminie nie zostały wypełnione. W takiej sytuacji ustawodawca nakazuje zastosować art. 48 ust. 1, to znaczy nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że ustawodawca wypowiada się kategorycznie, jednoznacznie, nie pozostawiając organowi miejsca dla uznania administracyjnego w tym sensie, że za niespełnieniem nałożonych obowiązków (w tym w zakresie dokumentacji) podąża obowiązek organu do wydania decyzji rozbiórkowej. Innymi słowy wydanie decyzji o rozbiórce jest w takiej sytuacji obligatoryjne, co potwierdza judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 874/17, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 455/19, orzeczenia z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Pierwiastka uznaniowości można dopatrzyć się w tym, że ustawodawca nie związał organu w kwestii terminu, pozostawiając jego określenie organowi. Sąd Naczelny wskazywał, że należy ów termin określać w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków (wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2331/17, CBOIS). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, zważając na jej chronologię oraz akceptację przez organ wniosków inwestora o przedłużenie terminu, nie można założyć jakoby wyznaczony termin nie był wystarczający, zatem organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody.

Reasumując, kontrola sądowa nie wykazała naruszenia przez organ przepisów art. 48 ust. 1 w związku ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentów w zakresie wskazanym przez organ, co skutkuje obligiem wydania decyzji o rozbiórce.

Dochodząc do takiej konkluzji Sąd analizował tok rozumowania organu i sprawdzał, czy podjęte w postępowaniu czynności oraz poczynione ustalenia uzasadniają skorzystanie z kompetencji do nakazania rozbiórki.

Należy tu przypomnieć, że organy skoncentrowały esencję sprawy i jej rozstrzygnięcia na robotach budowlanych związanych z nadbudową jednokondygnacyjnej części budynki i rozbudową budynku o taras.

Roboty budowlane zostały prawnie zdefiniowane jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Z kolei przez budowę, według art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego wchodzi w zakres pojęcia budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym, czynności zakwalifikowane przez organy w realiach sprawy jako nadbudowa oraz rozbudowa, są budową, która z kolei mieści się w szerszej kategorii robót budowlanych. Formułując rozstrzygnięcie decyzji organ użył szerszego pojęcia roboty budowlane, a następnie powiązał je z nadbudową i rozbudową.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że przepisy prawne regulujące postępowanie wobec inwestycji zrealizowanych bez stosownych pozwoleń (zgłoszeń) posługują się pojęciem budowy (art. 48 Prawa budowlanego) oraz pojęciem robót budowlanych (art. 51 Prawa budowlanego). Oznacza to, że postępowanie legalizacyjne, z którego ma prawo skorzystać inwestor, jak i skutki niezrealizowania obowiązków związanych z procedurą legalizacyjną dotyczy budowy (robót budowlanych).

Rozbudowa ani nadbudowa nie są zdefiniowane w języku prawnym. W praktyce stosowania prawa rozbudowa oznacza powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji, jest to zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. II OSK 1735/18, wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. II GSK 1318/16, CBOIS).

Natomiast nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1750/15, Lex nr 2273223).

W toku kontroli przeprowadzonej 24 stycznia 2020 r. organ ustalił zakres dokonanych robót budowlanych, wskazując, że w budynku w części lokalu nr [...], w szczególności zmieniono ilość i wymiary okien i drzwi w elewacjach bocznych, funkcjonuje wejście do lokalu nr [...] z zewnątrz budynku ( na poziomie piwnic), w elewacji tylnej (ogrodowej) zamontowano przesuwne okno balkonowe na całej szerokości budynku, dobudowano taras dostępny z parteru budynku, na wysokości 1.9 m od poziomu terenu (o szerokości 2.4 m i długości równej długości ściany tylnej budynku), dobudowano schody prowadzące na taras z ogrodu, wykonano ściany konstrukcji tarasu, w elewacji północnej zamontowano okno na parterze w obrębie projektowanego balkonu (organ skorygował balkon na taras), wstawiono 2 okna z nowym nadprożem, zamontowano okno w piwnicy, wykuto 2 otwory drzwiowe, rozebrano ścianę zewnętrzną na parterze dzielącą balkon od budynku.

Współwłaściciel lokalu nr [...] oświadczył, że na parterze dodano jeden otwór okienny a jeden otwór zabudowano luksferami, wyburzono ścianę budynku między pojem a balkonem i wstawiono okna zabudowujące balkon, w piwnicy zmniejszono otwór okienny zabudowując go luksferami, otwory drzwiowe w miejsce uprzednio istniejących otworów okiennych, wykonano nadziemne mury konstrukcji tarasu i schody prowadzące z ogrodu na taras. Współwłaściciel przyznał, że roboty rozpoczęto w 2019 r., a złożone pierwotnie wnioski związane z realizacją inwestycji zostały wycofane.

Do postępowania zamkniętego zaskarżoną decyzją wydzielono rozbudowę budynku o taras oraz nadbudowę jednokondygnacyjnej części budynku.

Skarżąca nie podważa dokonania rozbudowy, a Sąd w opisanych w aktach sprawy robotach znajduje znamiona świadczące o powiększeniu obszaru zabudowanego, modyfikacji wcześniej istniejącego obiektu, co mieści się w pojęciu rozbudowy.

Skarżąca neguje kwalifikację wykonanych robót jako nadbudowę, twierdząc, że roboty nie doprowadziły do powstania drugiej kondygnacji. Jej zdaniem nadbudową byłoby podwyższenie bryły budynku jako całości o kolejną kondygnację, natomiast w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z pierwotnie istniejącym i zadaszonym tarasem, gdzie zamontowane okna nie mają charakteru samodzielnej konstrukcji, a wstawienie okien nie spowodowało podwyższenia bryły budynku jako całości, a zatem nie doszło do zwiększenia liczby kondygnacji.

Definicję prawną kondygnacji formułuje §3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kondygnacja to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Według przywołanej wcześniej definicji, z nadbudową mamy do czynienia, gdy istniejący obiekt budowlany zostaje powiększony przez zwiększenie jego wysokości, ale z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. W języku polskim nadbudować to zbudować nową część nad jakąś wykończoną budowlą (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego) W tym świetle w przedmiotowej sytuacji nie mamy do czynienia z nadbudową budynku, ponieważ całkowita wysokość bryły budynku pozostaje bez zmian. Mamy jednak do czynienia z nadbudową części budynku (nadbudową nad pewną częścią budynku), ponieważ to co było uprzednio niezabudowanym tarasem wskutek inwestycji zmieniło swój charakter poprzez stworzenie nowej części podwyższającej część bryły budynku. Zdaniem Składu Orzekającego przyjęte przez organy pojęcie nadbudowy i powiązanie jej w realiach sprawy z częścią budynku nie jest błędne.

Zasadniczo nie jest także trafny zarzut inwestora mierzący w niewłaściwe ustalenie, że wykonane roboty doprowadziły do powstania drugiej kondygnacji budynku, podczas gdy nie doszło do podwyższenia bryły budynku o kolejną kondygnację.

Należy tu zauważyć, że organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt budowlany składa się z części dwukondygnacyjnej oraz z części jednokondygnacyjnej (pomieszczenie gospodarcze w przyziemiu i taras nad tym pomieszczeniem). W decyzji organu I instancji (s. 3) napisano o zmianie liczby kondygnacji w części budynku, co przekłada się na nadbudowę części obiektu. W decyzji drugoinstancyjnej ujęto to tak: "w miejscu gdzie poprzednio istniała cześć jednokondygnacyjna budynku nadbudowana została druga kondygnacja budynku" (s. 11). Dalej organ II instancji pisze jednak o liczbie kondygnacji w części budynku, co przemawia za nadbudową części obiektu.

W konsekwencji ma rację skarżąca, gdy twierdzi, że nie doszło do podwyższenia bryły budynku o kolejną kondygnację, ale nie mylą się także organy, gdy wypowiadają się o zmianie liczby kondygnacji w części budynku.

Faktycznie należy przyjąć, że liczba kondygnacji w całościowo rozumianym budynku nie zmieniła się, aczkolwiek w rezultacie inwestycji ta część obiektu, która była jednokondygnacyjna funkcjonalnie uzyskała cechy związane z dwukondygnacyjnością. Nadbudowa doprowadziła do wykreowania powierzchni (części), która ma znamiona kondygnacji w rozumieniu definicji z §3 pkt 16 rozporządzenia.

Konkludując, w ocenie Sądu organy nie dopuściły się błędnej interpretacji pojęcia nadbudowy oraz kondygnacji, i nie mamy tu do czynienia z naruszeniem prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie Sąd chce wskazać, że nawet gdyby przyjęta przez organy interpretacja nie okazała się trafna, to i tak kwestia kwalifikacji zrealizowanych prac jako nadbudowy i rozbudowy ma drugorzędne znaczenie, ponieważ w sprawie mamy do czynienia z nielegalnie zrealizowanymi robotami budowlanymi, które obejmują pojęcie budowy, a w tym rozbudowy i nadbudowy. Tym samym dyspozycja przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego konsumuje nadbudowę, rozbudowę, jak i inne postaci nielegalnie wykonanych robót budowlanych.

Skarżąca podnosi w skardze, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego na tyle, by prawidłowo ocenić możliwość rozbiórki z perspektywy istotnej ingerencji w pozostałą część. Zdaniem skarżącej dokonanie rozbiórki spowoduje pozbawienie budynku konstrukcyjnego elementu (ściany), uniemożliwiając bezpieczne użytkowanie budynku w obrębie lokalu nr [...].

Przede wszystkim należy wskazać, że w stanie prawnym istotnym ze względu kontrolowaną decyzję, w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiono, iż organ administracji może wydać nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego. Zatem, co do zasady dopuszczalna była rozbiórka części obiektu budowlanego, czyli części, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też mimo wniesienia sprzeciwu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych od początku obowiązywania Prawa budowlanego przyjmowano, że nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli taka rozbiórka miałaby prowadzić do naruszenia tej części obiektu budowlanego, która została wybudowana zgodnie z prawem. Normatywną podstawę dla takiego poglądu stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że ustawodawca przewidział inne niż w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego sytuacje wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, do których nie stosuje się art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Przyjmowano więc, że jedną z takich sytuacji, do których odnosi się art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i następnie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest właśnie przypadek, gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę zbudowano część obiektu budowlanego w taki sposób, że jego rozbiórka powodowałaby konieczność naruszenia także tej części obiektu budowlanego, która jest zgodna z prawem. (na przykład wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2399/98, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1248/09, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 958/05, wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 348/14, wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 579/16, wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. II OSK 575/21.).

W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością faktyczną było zatem to, czy rozbudowana część budynku może być rozebrana tak, aby nie doszło do naruszenia części budynku, która powstała zgodnie z prawem. Okoliczności ta była na tyle istotna, że zależało od niej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, w tym będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 48 ust. 4.

Autor skargi podnosi, że wykonanie nakazanych przez organ prac rozbiórkowych pociągnie za sobą niebezpieczeństwo ingerencji w pozostałą ("legalną") cześć obiektu.

Nie podaje wszakże żadnych merytorycznych argumentów, popartych fachową wiedzą techniczną, które mogłyby choćby uprawdopodobnić to twierdzenie. Opierając się na aktach sprawy, Sąd dał wiarę organowi, że nowobudowany taras posiada konstrukcję niezależną od konstrukcji budynku, a wykonane roboty nie mogą w konsekwencji wpłynąć na bezpieczeństwo konstrukcji istniejącego budynku. Organ ustalił także, że ściany przybudówki stanowią jedynie okna wstawione między ścianami istniejącego budynku i i istniejącymi slupami zadaszenia. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że sąd administracyjny ocenia zgodność działań organu administracji z prawem. Nie ocenia celowości działań organu, trafności instrumentów, jakie zastosował organ z perspektywy technicznych uwarunkowań danej sfery rzeczywistości. W tym znaczeniu oponując wobec technicznych uwarunkowań wykonalności decyzji strona we własnym interesie powinna przedstawić fachowe, pochodzące od dysponujących specjalistyczną wiedza podmiotów, kontrargumenty.

Zdaniem Sądu DWINB przekonująco wykazuje, dlaczego decyzja nie jest niewykonalna, zaś obowiązek wykonania stosownych zabezpieczeń nie wskazuje, jak chce autor skargi, że rozbiórka spowoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ale jest rutynowym zabezpieczaniem tego typu prac budowlanych.

Sąd nie zgodził się, jakoby sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji było na tyle ogólnikowe, że czyni niemożliwym jej wykonanie. Z treści obydwu wydanych w sprawie decyzji, i ustaleń w zakresie wykonanych prac jednoznacznie wynika, że części obiektu budowlanego, które należy rozebrać to nadbudowa tarasu oraz taras dostępny z parteru budynku.

Nie znajdują także pokrycia zarzuty w zakresie dowolnej oceny dowodów, naruszenia zasady zaufania oraz dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Dokonana przez organ ocena dowodów jawi się jako wnikliwa, trzeba mieć na względzie, że to skarżący dopuścił się samowoli budowlanej i nie zrealizował obowiązków dokumentacyjnych określonych przez organ. Sąd wziął przy tym pod uwagę dokumentację fotograficzną i ekspercką załączoną do skargi, jednak uznał, że nie dała ona podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięć organów.

Odnosząc się do argumentu, jakoby dotyczące przedmiotowej nieruchomości postępowania należało skondensować w jednym, organ przekonująco uzasadnia dlaczego postępowanie w sprawie przebudowy prowadzone jest odrębnie.

Reasumując, Sąd zdecydował o oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p. p. s. a. ponieważ nie zaszły przesłanki z art. 145§1 p. p. s. a. Organ prawidłowo sklasyfikował wykonane roboty budowlane, i przystąpił do procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. Zakończenie tej procedury w formie legalizacji samowoli okazało się niemożliwe w efekcie braków w dostarczonej przez inwestora dokumentacji, co spowodowało obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozbiórka była niewykonalna, w szczególności biorąc pod uwagę pozostałą część obiektu budowlanego, Sąd nie dopatrzył się także takich uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.