II SA/Wr 501/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z ustaleniami miejscowego proponowanego podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...].07.2020 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie Burmistrza D. z [...].04.2020 r. (nr [...]) odmawiające wydania postanowienia w sprawie zgodności z ustaleniami planu miejscowego proponowanego podziału działki nr [...] obręb N. w D., uchyliło zaskarżone postanowienie i odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku z [...].07.2019 r. w sprawie zgodności z ustaleniami planu miejscowego proponowanego podziału opisanej działki nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że uchylonym postanowieniem organ odmówił wydania postanowienia w sprawie wniosku J. P. z [...].07.2019 r. w przedmiocie zgodności z ustaleniami planu miejscowego proponowanego podziału działki nr [...]. Podstawą prawną tego postanowienia stanowił art. 123 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że proponowany podział działki nr [...] jest tożsamy z podziałem, w sprawie którego wydane zostało przez ten organ ostateczne postanowienie z [...].07.2015 r. (nr [...]) o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego podziału działki nr [...].

Rozpoznając zażalenie na to postanowienie, Kolegium ustaliło, że zgodnie z wnioskiem z [...].07.2019 r. J. P. oraz G. P., B. P., B. P., P. Z. i B. Z. wnieśli o wydanie postanowienia o zgodności proponowanego projektu podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] na działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Kolegium stwierdziło, że wniosek o podział działki nr [...] na działki o podanych numerach ewidencyjnych był już rozpatrywany przez organ I instancji w roku 2015, który to organ ostatecznym postanowieniem z [...].07.2015 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt działki nr [...]. Według Kolegium, tożsamy w zakresie przedmiotu i podmiotu rozpatrywanej sprawy z procedowanym wcześniej wnioskiem z [...].02.2015 r., potwierdza również analiza akt sprawy organu I instancji, a w szczególności pisma pełnomocnika skarżącego z [...].10.2019 r. oraz pisma skarżącego z [...].10.2019 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, przy rozpatrzeniu wniosku z [...].07.2019 r. winien mieć zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem przeszkodą do wszczęcia takiego postępowania jest okoliczność, że w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. P. wniósł o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji. Formułując takiej treści żądanie skargi jej autor zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1). art. 61 a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie występują uzasadnione przyczyny będące przeszkodą do rozpoznania sprawy czy też będące przeszkodą do wszczęcia postępowania w postaci zainicjowania postępowania w sprawie, która została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

2). art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, zwłaszcza w zakresie analizy okoliczności faktycznych i prawnych występujących w postępowaniu o sygn. akt [...] pod kątem wskazania nowego sposobu dojazdu do nieruchomości co stanowiło nową okoliczność, a w konsekwencji pominięcie słusznego interesu obywatela.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na brak przeprowadzenia przez Kolegium dostatecznej analizy materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, gdyby organ przeprowadził w tym zakresie wymagane czynności wyjaśniające, wówczas doszedłby do wniosku, że nie zachodzi tożsamości stanu faktycznego między sprawami rozpoznawanymi przez organ pierwszej instancji. Skarżący zauważył, że podstawą wydania decyzji negatywnej z 2015 r. stanowiło niewykazanie przez wnioskodawcę bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, tj. nie zachodziła przesłanka wynikająca z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, w ramach niniejszego postępowania, wskazane zostały zupełnie nowe okoliczności faktyczne w zakresie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W takiej sytuacji uznać należy za chybioną argumentację, że ma miejsce powaga rzeczy osądzonej z uwagi na tożsamość jednie stanu prawnego. O powadze rzeczy osądzonej można mówić gdy występuje tożsamość obu elementów, tj. ustaleń faktycznych i stanu prawnego, a nie jednego z nich. Jeżeli zatem jedyną przyczyną wydania postanowienia z [...].07.2015 r. o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr [...], był brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, to nową okolicznością faktyczną mogącą prowadzić do zmiany poprzedniego prawomocnego orzeczenia jest wykazanie przez skarżącego nowych sposobów skomunikowania działki, potwierdzających, że taki dojazd istnieje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest postanowienie, którym Kolegium, po uchyleniu postanowienia organu I instancji, odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku z [...].07.2019 r. dotyczącego zaopiniowania zgodności z ustaleniami planu miejscowego proponowanego podziału działki nr [...].

Odmawiając wszczęcia postępowania Kolegium stanęło na stanowisku, że przedmiot sprawy objęty wnioskiem z [...].07.2019 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostatecznym postanowieniem organu I instancji z [...].07.2015 r. o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego podziału działki nr [...], przez co w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej i w związku z czym postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może zostać wszczęte. Stan faktyczny w sprawie, zdaniem Kolegium, nie uległ zmianie (jest tożsamy ze sprawą rozstrzygniętą w roku 2015).

Przeciwnego stanowiska jest skarżący, który wskazuje, że wniosek z [...].07.2019 r. różni się do wcześniejszego wniosku odmiennym sposobem skomunikowania wydzielonych działek z drogami publicznymi. W związku z powyższym wniosek z [...].07.2019 r. powinien zostać potraktowany jak nowy.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się zatem do kwalifikacji wniosków z [...].02.2015 r. i [...].07. 2019 r. pod kątem zachodzącej między nimi tożsamości przedmiotowej i odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawcy zmienili sposób obsługi komunikacyjnej projektowanych do wydzielenia działek.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił między innymi art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 22.05.2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Przyczyny muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku.

Warunkiem wydania na wskazanej podstawie pranej postanowienia jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28.04.2020 r., I OSK 135/19). Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: 1) występują te same podmioty w sprawie, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3) tego samego stanu prawnego, a do tego 4) w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego bezspornie skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...]. Wraz z pozostałymi współwłaścicielami tej działki wystąpił o zaopiniowanie wstępnego projekt jej podziału. Porównanie zakresu wniosku z [...].07.2019 r. wraz z pismem uzupełniającym z [...].08.2019 r. oraz postanowienia z [...].07.2015 r., w ocenie Sądu, prowadzi do konstatacji o przedwczesności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Takie stanowisko jest podyktowane kilkoma względami. Przede wszystkim dlatego, że przedłożony wraz ze skargą materiał aktowy nie obejmuje pełnych akt administracyjnych postępowania zakończonego postanowieniem z [...].07.2015 r. Brak jest w nim przede wszystkim wniosku z [...].02.2015 r., który zainicjował postępowanie zakończone tym postanowieniem. Do akt niniejszego postępowania włączono jedynie (postanowieniem z [...].12.2029 r.), kopię mapy z proponowanym wówczas podziałem. W aktach zalega również postanowienie z [...].07.2015 r. Na tej podstawie nie można jednak w sposób jednoznaczny ocenić zakresu przedmiotowego obu wniosków w zakresie kluczowego w sprawie problemu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Z uzasadnienia postanowienia z [...].07.2015 r. wynika, że takiego dostępu nie zapewnia położenie działki objętej wnioskiem przy planowanej drodze dojazdowej - sięgacz - o symbolu KDD.4 (połączonego z planowaną drogą KDZ.1). Ponadto organ ten rozważył możliwość połączenia z istniejącą ulicą [...], która położna jest poza granicami planu miejscowego. W tym zakresie wskazano, że plan nie dopuszcza dojazdu do projektowanej drogi KDD.4 (możliwy jest jedynie ruch pieszy i pieszo-rowerowy). Na zakończenie tego postanowienia organ stwierdził, że skoro działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, to również wydzielone z niej działki dostępu nie posiadają, nawet gdyby zostały ustanowione dla nich stosowne służebności, ponieważ służebności zostaną ustanowione na działce nr [...].

Na podstawie przytoczonej treści postanowienia z [...].07.2015 r. można przyjąć, że w przypadku opiniowanego wówczas podziału dostęp do drogi publicznej miał odbywać się poprzez planowaną drogę dojazdową o symbolu KDD.4 (działka drogowa nr [...]), połączoną z planowaną drogą KDZ.1 (działka drogowa nr [...]). Z treści nowego wniosku wynika (zob. pismo z [...].09.2019 r.), że określenie sposobu dostępu do wydzielonych działek do drogi publicznej nastąpiło w formie opisowej w piśmie z [...].08.2019 r. Jak wynika z tego pisma, dostęp do nowowydzielonych działek, zapewniony jest przez drogę nr [...], bądź też poprzez ustanowienie służebności na działce nr [...] i nr [...], które graniczą z działką nr [...] i drogą publiczną nr [...], nr [...] i nr [...], alternatywnie poprzez ustanowienie służebności na działkach nr [...] i nr [...], które graniczą z drogą nr [...].

Wobec tak sformułowanego stanowiska dotyczącego sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej objętych projektem podziału działek, abstrahując już nawet od tego, że organ powinien wymagać od wnioskodawcy jednoznacznego określenia sposobu zapewnienia takiego dostępu, to należy zauważyć, że wnioskodawcy wskazali na służebność, jako możliwość zapewnienia działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni. Oczywiście nie jest rolą Sądu zastępować organ administracji w merytorycznej oceny prawnej dopuszczalności zapewnienie dostępu do drogi publicznej za pomocą w ten sposób zaproponowanej służebności, tym niemniej Kolegium, w swoich rozważaniach, zupełnie pominęło zbadanie tego aspektu stanu faktycznego sprawy pod kątem jego tożsamości ze sprawą z 2015 r. Pomimo zarzutów podnoszonych w tym zakresie w zażaleniu, Kolegium nie odniosło się do określonego w piśmie z [...].08.2019 r. sposobu zapewnienia dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. W takiej sytuacji, jako co najmniej przedwczesne ocenić należy stanowisko Kolegium, że między sprawami z 2019 r. i 2015 r. zachodzi tożsamość podmiotowo-przedmiotowa, a zatem konieczne było podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku z [...].07.2019 r. wobec jego niedopuszczalności. W sprawie zostały bowiem naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu materiału aktowego oraz doprecyzowaniu stanowiska zawartego w piśmie z [...].08.2019 r., organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Nie przesądzając wyników powtórnego porównania obu wniosków należy jednak zauważyć, że jeżeli istnieje prawnie skuteczne żądanie strony, które nie jest tym samym żądaniem, co poprzednie i opiera się na innych wskazanych przez stronę okolicznościach faktycznych, to nie można w takim wypadku uznać, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne. Żądanie takie należy rozpatrzeć merytorycznie nawet wówczas, gdyby organ swojego stanowiska w przedmiocie nowego wniosku miał nie zmieniać i powoływać się w uzasadnieniu na okoliczności wskazane w poprzednio wydanym rozstrzygnięciu.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające jej postanowienie Burmistrza D. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.