II SA/Wr 216/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Adam Habuda, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg Ł. G., K. G., E. O., T. O., E. S. oraz M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r. Nr SKO 4122/176/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze skargi M. S.; II. oddala skargi Ł. G., K. G., E. O., T. O. i E. S; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz M. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent W. (dalej: prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: u.p.z.p., wydał w dniu 28.09.2022 r. decyzję nr 633/2022, mocą której ustalił na rzecz A. M. (dalej: wnioskodawca, inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącego obiektu), zlokalizowanego przy ul. [...] we W. (działka nr [...], AR [...], obręb S.). W tej decyzji organ ustalił następujące parametry dopuszczalnej zabudowy: funkcja - mieszkalna, nieprzekraczalna linia zabudowy od strony działki nr [...] - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] (po rozbiórce istniejącego budynku) - do 0,26, szerokość elewacji: od strony ulicy [...] - do 12,0 m i od strony działki drogowej nr [...] - do 12,0 m, wysokość gzymsu, attyki lub okapu - do 7,5 m od poziomu terenu +117,8 m npm, geometria dachu: układ połaci dachowych - dach dwuspadowy lub wielospadowy – symetryczny, wysokość kalenicy - do 12,0 m od poziomu terenu +117,8 m npm, kąt nachylenia połaci dachowych - od 40° do 50°, kierunek głównej kalenicy - prostopadły do linii zabudowy, możliwość sytuowania lukarn w połaci dachowej o łącznej powierzchni nie przekraczającej 50% powierzchni połaci i maksymalnej wysokości 10,0 m od poziomu terenu +117,8 m npm; nie dopuszcza się licowania lukarn z elewacją budynku, udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 40 %. Obsługę komunikacyjną obiektu wyznaczono od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...] poprzez działkę drogową nr [...], po uzgodnieniu z zarządcą drogi.

Pismem z 08.10.2022 r. Ł. G., K. G., E. O., T. O., G. S., B. U. oraz W. U. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Zarzucili oni organowi I instancji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 – 6 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla koncepcji, która nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy urbanistycznego układu S.; 2) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) – zwanym dalej rozporządzeniem planistycznym, poprzez wyrażenie zgody na budowę budynku w drugiej linii zabudowy; 3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przez organ na jakiej podstawie dopuszcza powstanie inwestycji w drugiej linii zabudowy; 4) § 2 pkt 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta W. w sprawie standardów planowania i projektowania ulic z uwzględnieniem zielono – niebieskiej infrastruktury z 20.03.2020 r., poprzez akceptację dojazdu do planowanej nieruchomości w sposób, który wymusi wycięcie starych dębów; 5) art. 4 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 18 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmierzającej do zniszczenia historycznego charakteru układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], poprzez wyrażenie zgody na wprowadzenie drugiej linii zabudowy, utworzenie zamkniętego układu architektonicznego, budowę nowej ulicy oraz przecięcie głównej osi pieszej S.; 6) art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a., poprzez nieuzgodnienie decyzji z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; 7) art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo braków uzgodnienia projektu decyzji z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz 8) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez włączenie do analizy fałszywego materiału dowodowego.

Pismem z 08.11.2022 r. odpowiedzi na odwołanie udzieliła A. M., wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 22.12.2022 r. (nr SKO 4122/176/22), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. o warunkach zabudowy z 28.09.2022 r.

Uzasadniając decyzję odwoławczą Kolegium powołało art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgadzając się z organem I instancji, że w okolicznościach sprawy wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki obligujące do wydania decyzji pozytywnej. Przede wszystkim zaznaczono, że teren działki zainwestowania nr [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. W sprawie wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa. Na analizowanym obszarze dominują tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co tym samym nie przysparza wątpliwości, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji już występującej na analizowanym obszarze (tym bardziej, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy od strony działki drogowej nr [...] jako nawiązanie do zabudowy na działkach nr [...] oraz nr [...]. Kolegium stwierdziło, że takie ukształtowanie linii zabudowy nawiązuje do charakterystycznego dla osiedla nabrzeżnego usytuowania budynków. Wbrew zarzutom odwołania, wyznaczenie w ten sposób linii zabudowy nie narusza standardów ładu przestrzennego, gdyż nie jest to zabudowa na zapleczu działki i dla terenu inwestycji jest to pierwsza linia zabudowy. Ponadto stwierdziło, że nawet gdyby przyjąć, że mamy do czynienia urbanistycznie z drugą linią zabudowy to w orzecznictwie ugruntował się już pogląd co do możliwości ograniczenia zabudowy z uwagi na linię zabudowy (por. wyrok NSA z 05.08.2008 r., sygn. akt II OSK 967/07; wyrok NSA z 13.03.2011 r., sygn. akt II OSK 496/10; wyrok NSA z 20.04.2011 r., sygn. akt II OSK 724/10 oraz wyrok NSA z 04.08.2011 r., sygn. akt II OSK 2126/10). Zdaniem SKO w sprawie w sposób prawidłowy został ustalony wskaźnik zabudowy na poziomie do 0,26, który nie przekracza średnich wartości dla analizowanego obszaru i tym samym nie narusza uwarunkowań ładu przestrzennego w sposób pozwalający na stwierdzenie braku kontynuacji cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Poddając analizie ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej SKO również nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zwrócono uwagę na fakt, że posadowione w analizowanym obszarze budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej. Cechą charakterystyczną zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest przedział od 12 m do 15 m. Średnia szerokość elewacji wynosi 22,6 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od 18 m do 27 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej w przedziale do 12 m (elewacja równoległa do ulicy [...] i działki drogowej nr [...]). Ustalona wartość nie przekracza średnich wartości tego parametru dla obszaru analizowanego i nawiązuje do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr [...] i nr [...] (poz. 4 analizy - 11 m) oraz nr [...] (poz. 5 analizy - 13 m). Także parametr dotyczący średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został prawidłowo ustalony, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Średni wskaźnik wyniósł w analizowanym obszarze 8,15 m, przy wartościach skrajnych w przedziale od 4,5 m do 15 m. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokość gzymsu kształtuje się na poziomie 7 m - 8 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono w przedziale do 7,5 m. Tak ustalony parametr nie odbiega od średniej wartości występującej w analizowanym obszarze. Został on wyznaczony na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, jako przedłużenie krawędzi zabudowy wielorodzinnej na działkach nr [...] i nr [...] (poz. 4 analizy - 8 m) oraz nr [...] (poz. 5 analizy - 7,5 m). Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły także ustalenia dotyczące rodzaju dachu, pozostające w zgodzie z § 8 rozporządzenia planistycznego. Także badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej SKO stwierdziło, że ten warunek został spełniony. W zgodzie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. obszar zainwestowania ma dostęp do dróg publicznych – ul. [...] i ul. [...] poprzez działkę drogową nr [...]. Także istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego (zob. umowa z M. sp. z o.o. z 19.05.2022r.; pismo T. S.A. z 12.04.2022 r. oraz pismo P. sp. z o.o. z 22.05.2022 r.). Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, co wynika z uregulowania art. 10a ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto w ocenie Kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwiał się żaden inny przepis odrębny, a badając legalność dalszych ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta stwierdzono, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Także z punktu widzenia ochrony interesu osób trzecich ustalenia decyzji lokalizacyjnej w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. SKO zaznaczyło, że unormowania zawarte w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - zwanym dalej rozporządzeniem nomenklaturowym, obligują inwestora, zgodnie z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej, ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane, do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co istotne, sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z tego względu na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się w sposób definitywny problematyki usytuowania budynku oraz zachowania linijki światła. Przepisy techniczno-budowlane będą bowiem stosowane dopiero, gdy zostanie sporządzony projekt budowlany i wtedy będzie można ocenić spełnienie warunków. SKO podkreśliło w tym miejscu, że przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., warunkującymi dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy. Chodzi bowiem wyłącznie o przepisy odrębne z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a nie o przepisy znajdujące zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. ha etapie realizacji robót budowlanych. Przepisy prawa budowlanego, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym przepisy techniczno-budowlane, będą stosowane na etapie rozstrzygania o pozwoleniu na budowę, który następuje po ustaleniu warunków zabudowy. Zbadanie warunków technicznych obiektu budowlanego jest możliwe tylko na podstawie konkretnego projektu budowlanego, co ewentualnie nastąpi dopiero w dalszej kolejności w już odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji zaznaczył także, że przepisami odrębnymi nie są przepisy zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z 20.03.2020 r. w sprawie standardów planowania i projektowania ulic z uwzględnieniem zielono - niebieskiej infrastruktury. Są to akty kierownictwa wewnętrznego, które nie mogą w żaden sposób kształtować treści decyzji administracyjnych. Takie akty nie są źródłem praw i obowiązków. SKO zwróciło także uwagę, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenach w znacznej części zabudowanych, co powoduje konieczność znoszenia pewnych, choć nie ponadnormatywnych uciążliwości. Trudno bowiem wymagać zapewnienia funkcjonowania osiedli mieszkaniowych bez kompletnie żadnych uciążliwości. Jest to w zasadzie niemożliwe. Z tego względu, jeżeli inwestycja nie będzie powodowała emisji przekraczających normy określone w przepisach prawa, to nie można mówić o potrzebie ochrony osób trzecich w kategoriach sankcjonujących odmowę ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że okoliczność ta była już przedmiotem działalności orzeczniczej NSA (por. wyrok NSA z 24.06.2009 r., sygn. akt II OSK 1032/08 oraz wyrok NSA z 08.03.2011 r., sygn. akt II OSK 402/10). Także ustalona liczba miejsc parkingowych na poziomie co najmniej jednego miejsca na jedno mieszkanie jest ustaleniem wystarczającym dla potrzeb planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, również zarzuty odwołania względem uzbrojenia terenu w drogę nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w ustawie określenia kryteriów, które decydowałby o pozytywnej ocenie wystarczalności uzbrojenia terenu w drogę. Na poparcie powyższego stanowiska przytoczono fragment wyroku NSA z 26.06.2019 r., sygn. akt II OSK 1633/18. Kolegium nie dopatrzyło się też w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. uchybień procesowych, które mogłyby mieć wpływ na jego wynik. Wniosek inwestorki spełniał, po uzupełnieniach, wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu odwołujących się w przedmiocie braku uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków SKO stanęło na stanowisku, że ten proces został przeprowadzony w sposób prawidłowy (w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - zgoda milcząca). Także wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Biorąc pod uwagę fakt, że w rozpatrywanej sprawie front terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...] wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:500 - ok. 28 m, to granice analizowanego obszaru należało wyznaczyć w odległości około 90 m, od każdej z granic terenu objętego wnioskiem. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości około 100 m - 350 m od terenu objętego planowaną inwestycją. Obszar ten mógł stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji.

Odrębne lecz zasadniczo jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyżej opisaną decyzję Kolegium złożyli Ł. G. i K. G. (sprawa zrejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 216/23), E. O. i T. O. (sprawa zrejestrowana pod sygn. akt II SAWr 218/23), E. S. (sprawa zrejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 220/23) oraz M. S. (sprawa zrejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 221/23).

We wspólnych zarzutach skarg zarzucono Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez to, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie w poczet materiału dowodowego analizowanego na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącej innego postępowania administracyjnego (ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. Z. W. dla inwestycji przy ul. [...] we W., sygn. spr. [...]); 2) art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez skierowanie przez organ wniosku do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie decyzji, która nie zawierała wówczas przywołanej w zaskarżonej decyzji opinii ZDiUM, dotyczącej specyficznych uwarunkowań i wymagań odnośnie dostępu do drogi publicznej (opinia wydana 29.08.2022 r., czyli po upływie terminu wskazanego przez WAB jako termin dokonania uzgodnienia decyzji z DWKZ), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków co do uzgodnienia bądź nie zaskarżonej decyzji; 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego co do terenu objętego inwestycją w zakresie istotnej przesłanki umożliwiającej wydanie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia budowlanego jaką jest dostęp do drogi publicznej, pomimo tego że z opinii ZDiUM jednoznacznie wynikało, iż istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej budowy i wymaga zaprojektowania i wybudowania nowego dojazdu do nieruchomości poprzez działkę nr [...], podczas, gdy z analizy uwarunkowań w terenie, a także dokumentacji złożonej do akt sprawy, z uwagi na znany organowi fakt istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] ciągu lokali garażowych oraz posadowienia budynków mieszkalnych i drzew, nie wyjaśniono, czy jest możliwe, choćby potencjalnie, wykonanie poprzez działkę nr [...] dwujezdniowej drogi o szerokości 5,00 m i chodnika o szerokości 2,00 m, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ winien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przy tak zakreślonym zakresie zaskarżenia skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a.); 2) rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.) oraz 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Ponadto, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dwóch dokumentów, tj.: 1) opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącej sprawy [...] oraz 2) opinii ZDiUM z 29.08.2022 r., celem wykazania faktu zmiany okoliczności dotyczącej specyficznych uwarunkowań i wymagań odnośnie dostępu do drogi publicznej nie znanych organowi II instancji w dniu wydawania decyzji.

W motywach skarg zaznaczono, że milczące załatwienie sprawy jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach określonych prawem. Przytaczając brzmienie art. 122a § 1 k.p.a. skarżący wyrazili stanowisko, że milczenie organu administracji publicznej należy interpretować z uwzględnieniem przepisów, które odnoszą się do milczenia lub wiążą z milczeniem określone skutki prawne. Wskazali, że żaden z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przyznaje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencji do milczącego załatwienia sprawy. Tym samym bezczynność DWKZ powinna skutkować wniesieniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., czego organ I instancji nie uczynił. Skarżący wskazali, że w odwołaniu od decyzji lokalizacyjnej Prezydenta W. zawnioskowali o usunięcie opinii DWKZ (nr sprawy: [...]) z materiału dowodowego. Jednakże organ II instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu. Ponadto zdaniem skarżących, Prezydent W. zwracając się 10.08.2022 r. do DWKZ o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, nie przedstawił wszystkich istotnych okoliczności występujących w sprawie (z punktu widzenia kwestii uzgodnienia jej treści). Wniosek bowiem nie odwoływał się do opinii ZDiUM, dotyczącej specyficznych uwarunkowań i wymagań odnośnie dostępu do drogi publicznej (opinia taka została wydana 29.08.2022 r., czyli już po upływie terminu wskazanego przez organ I instancji jako termin na dokonanie uzgodnienia). Tym samym niemożliwe było przedstawienie projektu decyzji, z której wynikałoby że, realizacja zamierzenia budowlanego wymusi budowę nowej drogi oraz przecięcie głównej osi pieszej osiedla. Nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, zaistniały po przesłaniu projektu decyzji do zaopiniowania przez DWKZ, więc na etapie postępowania uzgodnieniowego DWKZ nie miał wiedzy co do tych okoliczności. W związku z tym, że osiedle S. jako historyczny układ urbanistyczny jest prawnie chronionym zabytkiem, wiedza DWKZ o konieczności wykonania istotnej inwestycji drogowej ingerującej w dotychczasowy układ dróg usytuowanych w tym obszarze chronionym miałaby decydujące znaczenie dla finalnego wyniku postępowania uzgodnieniowego.

Skarżący podnieśli również, że jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza z opinii ZDiUM, obecnie istniejąca infrastruktura drogowa nie wystarcza dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej budowy. Tym samym, aby móc wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należy najpierw zaprojektować, a następnie wybudować nowy dojazd do nieruchomości objętej planowaną inwestycją przez działkę nr [...], która stanowi własność Gminy. W związku z takim stanem sprawy oraz faktem, że inwestor nie przedstawił innej koncepcji zapewnienia dostępu do drogi publicznej, obowiązkiem organu było dokonanie analizy i potwierdzenie, czy istnieje obiektywna, potencjalna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez inną działkę. SKO powinno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy na działce nr [...] jest możliwe wybudowanie dwujezdniowej drogi dojazdowej o szerokości 5 m oraz chodnika o szerokości 2 m. Skarżący wskazali, że biorąc pod uwagę uwarunkowania dotyczące zagospodarowania sąsiednich działek z działką nr [...] (np. garaże i cenne przyrodniczo zadrzewienia), obowiązkiem organu było przeprowadzenie co najmniej wizji lokalnej celem potwierdzenia, czy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty przedłożone przez inwestora, wskazujące na możliwość wykonania inwestycji drogowej zgodnej z warunkami technicznymi dla tego rodzaju inwestycji, są zgodne z prawdą. Analizie powinna była zostać poddana działka nr [...] na całej jej długości.

Ponadto skarżący E. S. oraz M. S. zarzuci Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, tj. obrazę art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania polegające na pominięciu części współwłaścicieli lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności (KW Nr [...]), znajdującego się w budynku we W., przy ul. [...], położonym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], czym uniemożliwiono stronom czynny udział w postępowaniu zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W obydwu powyższych skargach, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1) postanowienia Sądu Rejonowego w N. z 27.10.2017 r., sygn. akt [...]; 2) decyzji Prezydenta W. z 07.11.2018 r. nr 5661/2018 oraz 3) decyzji Prezydenta W. z 24.06.2020 r. nr 2347/2020; celem wykazania, że organ I instancji miał wiedzę, że w postępowaniu nie uczestniczą wszyscy zainteresowani zgodnie z art. 28 k.p.a.

W motywach dla tak sformułowanych zarzutów procesowych wskazano, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg osób zainteresowanych w prowadzonym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Błędu tego nie dostrzegł organ odwoławczy. Zwrócono uwagę na fakt, że wydanie warunków zabudowy dotyczące tej samej nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją były już przedmiotem kilku wcześniej wszczętych i zakończonych postępowań administracyjnych (m.in. [...], [...]), natomiast do tej pory rozstrzygnięcia Prezydenta były odmowne dla zgłaszanych przedsięwzięć, więc korzystne z punktu widzenia stron postępowania, jakimi byli właściciele lokali położonych na sąsiednich nieruchomościach. Jak wynika z treści wykazu stron określonych przez organ I instancji w postępowaniu [...] (strona 5 decyzji nr 5661/2018 z 07.11.2018 r.) oraz w postępowaniu [...]13 (strona 5 decyzji nr 2347/2020 z 24.06.2020 r.), organ wskazał jako strony podmioty widniejące w KW Nr [...], tj. A. i R. S., przy czym R. S. na moment wszczęcia obydwu postępowań już nie żył, a prawomocnym postanowieniem sądu spadkowego zostali już ustaleni jego spadkobiercy (następcy prawni w rozumieniu postępowania administracyjnego). Jednocześnie jak wynika z wykazu zaskarżanej decyzji (strona 8 decyzji nr 633/2022 z 28.09.2022 r.), organ I instancji na etapie wszczęcia postępowania powziął już wiadomość o śmierci jednego ze współwłaścicieli lokalu, gdyż tym razem nie wymienił go wśród stron postępowania, a wobec tej wiedzy jego obowiązkiem było ustalenie, kto jest następcą prawnym zmarłego współwłaściciela lokalu i po poczynieniu tych ustaleń, ujęcie ich wśród stron postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi SKO we Wrocławiu wniosło o ich oddalenie jako nieuzasadnionych i odesłało do motywów decyzji. Odnosząc się do wspólnego zarzutu E. S. i M. S., dotyczącego pominięcia w postępowaniu części współwłaścicieli lokalu przy ul. [...] stanowiącego odrębny przedmiot własności, Kolegium powołało się na dane pochodzące z "Informacji z rejestru gruntów", datowanej na 16.06.2022 r. (dla potrzeb postępowania pierwszoinstancyjnego), gdzie wśród użytkowników wieczystych działki nr [...] nadal widnieje R. S. (z adnotacją: osoba nie żyje – informację uzyskano na podstawie bazy PESEL), A. S. i E. S. Kolegium powołało się także na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.). Tym samym w ocenie SKO wobec niewpisania aktualnych informacji do ewidencji gruntów i budynków, organ nie mógł mieć wiedzy o zaistniałych zmianach w kręgu współużytkowników wieczystych działki nr [...]. Tym bardziej, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla mieszkania znajdującego się pod adresem ul. [...], nadal widnieją R. i A. S. (stan na 21.04.2023 r.). Kolegium zaznaczyło także, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych strona dysponowała odpowiednimi narzędziami (i dalej dysponuje), które mogły zostać wykorzystane, jeżeli jest zdania, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Pismem procesowym z 05.07.2023 r. inwestor A. M. zawnioskowała o oddalenie skarg jako oczywiście bezzasadnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z 29.08.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 674/22, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej: "p.p.s.a.", połączył sprawy II SA/Wr 216,23, II SA/Wr 218/23, II SA/Wr 220/23 oraz II SA/Wr 221/23 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zarządził dalsze prowadzenie postępowania pod sygn. akt II SA/Wr 216/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skargi Ł. G., K. G., E. O., T. O. oraz E. S. są niezasadne i podlegają oddaleniu (na podstawie art. 151 p.p.s.a.), zaś skarga M. S. podlegała uwzględnieniu (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), aczkolwiek tylko jeden podniesiony w niej zarzut okazały się zasadny.

Odnosząc się do powodu uwzględnienia skargi M. S. i tym samym uchylenia decyzji organów obu instancji to należy wskazać, że według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie zatem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1-8 k.p.a.), skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynika sprawy. Art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi z kolei, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79 i art. 81), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania spoczywa na organach administracyjnych obu instancji. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Z kolei postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego następców prawnych (spadkobierców). Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy muszą znosić ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu własnej nieruchomości wynikające z warunków zabudowy ustalonych dla danego terenu, z którym graniczą ich nieruchomości, a tym samym stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., które powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.). W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Wywiązanie się organu administracyjnego z obowiązków ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które nadal pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele nieruchomości, które znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego, unormowanego w art. 75 k.p.a. i nast. (tak orzekł NSA w wyroku z 28.05.2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19). Od obowiązku ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie przewidują jakiegokolwiek wyjątku. W szczególności nie można podzielić przedstawionego przez Kolegium w odpowiedzi na skargę sposobu zapatrywania w tej kwestii. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie może przy ustaleniu kręgu stron postępowania ograniczyć się wyłącznie do informacji pochodzących z rejestru gruntów. Jak wynika z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu stałego. Z regulacji ustawowej nie tylko nie wynika, że następuje to dla potrzeb postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim wymienione w tym przepisie dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków nie są wiążące – co do zasady - dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wyjątkiem są tu na przykład przepisy ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które wskazują, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wysyłany jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 ww. ustawy). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiej regulacji nie zawierają. Ponadto nawet biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw, to jednak należy podkreślić, że przy korzystaniu z danych adresowych zawartych w ewidencji organ powinien zachować niezbędny krytycyzm i w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości skonfrontować uzyskane na tej podstawie dane z treścią innych rejestrów urzędowych czy dokumentów (tak też NSA w wyroku z 13.09.2022 r., sygn. akt II 1371/21). Uwzględniając jednolite stanowisko sądów administracyjnych, że na podstawie powołanego przepisu danymi bezwzględnie wiążącymi organ administracyjny są: położenie, granice i powierzchnia gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klasy gleboznawcze, a w odniesieniu do budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności - także informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej lokali, to jednak w przypadku danych dotyczących właścicieli nieruchomości oraz ich miejsca pobytu stałego - w razie jakichkolwiek wątpliwości - organ powinien dokonać ich weryfikacji. Usunięcie nieścisłości w tym zakresie powinno odbyć się wedle tych samych reguł, jakie stosuje się do wszystkich innymi dowodów i materiałów sprawy, czyli z zachowaniem niezbędnego krytycyzmu, zakładającego konieczność sprawdzenia aktualności tych danych i ich prawdziwości. Takie też wątpliwości zaistniały w niniejszym postępowaniu w kwestii następstwa prawnego po R. S., który zmarły w roku 2007 r. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że orzekające w sprawie organy obu instancji, nie podjęły jakichkolwiek kroków w tym zakresie. Tym samym nie ukształtowały prawidłowo strony podmiotowej toczącego się postępowania. W szczególności nawet uwzględniając dyspozycję przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to z akt administracyjnych nie wynika aby w toku postępowania sprawdzono wpisy widniejące w Księdze Wieczystej nr [...], prowadzonej dla lokalu znajdującego się pod adresem – ul. [...]. Takiego sprawdzenia dokonano dopiero na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim jednak organy nie zwróciły się do sądu właściwego dla miejsca ostatniego zamieszkania zmarłego z zapytaniem, czy nastąpiło stwierdzenie praw do spadku po zmarłym. Gdyby tak postąpiły, to z dużą dozą pewności można przyjąć, że uzyskałyby wówczas wiedzę o wydaniu postanowienia Sądu Rejonowego w N. z 27.10.2017 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym R. S. Ponadto organy obu instancji zaniechały zwrócenia się do właściwego urzędu gminy o udostępnienie danych o spadkobiercach po zmarłym R. S. Organy zaniechały również rozpytania na tą okoliczność widniejących w ewidencji gruntów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lokalowej: A. S. oraz skarżącą E. S. Opisane zaniechania, w ocenie Sądu, doprowadziły do pozbawienia M. S., jako jednego z następców prawnego zmarłego właściciela lokalu możliwości uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nawet uwzględniając okoliczność, że skarżący miał wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłym, to jednak nie można uznać aby w sposób zawiniony przyczynił się do tego, że nie mógł skorzystać z przysługujących praw strony postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organy orzekające w sprawie powinny były podjąć wszystkie możliwe czynności przewidziane przepisami k.p.a. w celu ustalenia następców prawnych zmarłego R. S., czego nie uczyniły. Z akt sprawy nie wynika by w postępowaniu brali udział wszyscy następcy prawni zmarłego. Powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym nie został prawidłowo ustalony krąg osób będących stronami postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone było z pominięciem M. S., który bez własnej winy nie brał w nim udziału. Tego rodzaju wadliwością zostało również obarczone postępowanie odwoławcze. Mając to na uwadze Sąd uwzględnił skargę M. S. i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Zarzut obrazy art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania polegający na pominięciu części współwłaścicieli lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności mógł przynieść oczekiwany skutek tylko w przypadku skargi złożonej przez M. S. Tylko bowiem strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie uprawniona do podnoszenia tego zarzutu. Inne strony nie mogą się skutecznie na tą okoliczność powoływać. Na taki zarzut nie mogła się zatem skutecznie powołać E. S., albowiem jak wynika z akt sprawy, brała ona udział w prowadzonym postępowaniu.

Przedstawiając powody, które przemawiały za uznaniem bezzasadności pozostałych zarzutów złożonych skarg, a które są wspólne dla nich wszystkich, to w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki obligujące organ lokalizacyjny do ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji, oceniając zamierzenie inwestycyjne na terenie znajdującym się we W. na działce nr [...], AR –[...], obręb S., zasadnie stwierdziły, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p. Co istotne, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 u.p.z.p. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej – ulicy [...] i ulicy [...], poprzez działkę drogową nr [...] są użytkowane w sposób pozwalający na stwierdzenie, że planowana funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie będzie naruszać istniejącego ładu przestrzennego. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, istniejąca zabudowa ma charakter wielorodzinny. Trafnie stwierdziło Kolegium, że sporny teren jest zurbanizowany, a w sąsiedztwie planowanej zabudowy zlokalizowane zostały budynki mieszkaniowe wielorodzinne jednorodzinne. W przypadku realizacji planowanego zamierzenia nie pojawi się więc nowy rodzaj funkcji.

Działka inwestycyjna, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posiada dostęp do drogi publicznej, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...] oraz ulicy [...], poprzez działkę drogową nr [...]. Dokonując przy tym wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" trzeba mieć na uwadze, że jest to jedynie ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. wyrok NSA z 03.12.2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19). Zatem dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To bowiem na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Nadto, skoro już istniejący budynek na działce nr [...] posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy budowy innego budynku - po rozbiórce istniejącego budynku - nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu. Przedłożono także oświadczenie zarządcy drogi dotyczące obsługi komunikacyjnej dla wnioskowanej inwestycji. W piśmie z 29.08.2022 r. ZDiUM zaopiniował pozytywnie inwestycję, zastrzegając jednocześnie, że teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], gdzie istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. W ocenie zarządcy drogi dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy należy zaprojektować i wybudować połączenie ul. [...] z działką nr [...]. Ponadto wskazano, że na terenie działki nr [...] należy zaprojektować i wybudować dojazd do planowanej inwestycji uwzględniając jezdnię 5,0 m i chodnik 2,0 m oraz oświetlenie i odwodnienie. W świetle przedstawionej treści opinii zarządcy drogi, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi, wyraźnie należy wykluczyć możliwość uzależnienia możliwości wydania warunków zabudowy dla działki nr [...] od wcześniejszego zaprojektowania i wybudowania nowego dojazdu do tej działki przez działkę nr [...]. Na tle bowiem regulacji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który Skład orzekający podziela, że dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. znaczenia (zob. wyrok NSA z 13.05.2011r., sygn. akt II OSK 833/10). Podkreśla się również, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Skoro zatem ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie można uzależniać wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego zaprojektowania, a następnie wybudowania nowego dojazdu do nieruchomości. Celem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia dojazdu spełniającego wymogi techniczno-budowlane. Na etapie dotyczącym udzielania warunków zabudowy a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie. Takiej możliwości nie wyklucza powoływana wyżej opina ZDiUM. Wobec faktu dostępności do drogi publicznej orzekające w sprawie organy nie miały podstaw by stwierdzić, że wniosek nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Również istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Istniejąca sieć kanalizacyjna, wodociągowa, elektryczna oraz elektryczna są wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jako że jest to teren zabudowany i położony w granicach administracyjnych miasta. Nie ma również podstaw do uznania, że zachodzi niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został także poddany procedurze uzgodnieniowej z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na fakt, że znajduje się w obszarze chronionym, zgodnie z regulacją art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Konserwator nie zakwestionował zaproponowanej zabudowy. W kontekście zarzutów skarg należy przede wszystkim wskazać, że rola wojewódzkiego konserwatora zabytków, jako organu współdziałającego, sprowadza się do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Skoro przepis prawa, tj. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wprost wskazuje, że niezajęcie w tym przedmiocie stanowiska przez ten organ w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane, a w sprawie organ uzgadniający z takiej możliwości skorzystał, to nie można czynić w tym zakresie organowi właściwemu do wydania decyzji zarzutów, zwłaszcza wskazywać, że powinien w takim przypadku skarżyć bezczynności organu współdziałającego. Nie jest zatem naruszeniem prawa sytuacja, kiedy organ wydający decyzję, po upływie terminu wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przyjął, że wojewódzki konserwator zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, uzgodnił sporne zamierzenie, skoro udzielił tzw. milczącej zgody. W ocenie Składu orzekającego bez wpływu na prawidłowość przeprowadzenia powyższej procedury pozostaje fakt przedłożenia do uzgodnienia projektu decyzji zanim została wydana w dniu 29.08.2022 r. opinia przez ZDiUM. Po pierwsze, nie można zapominać, że zarówno uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków jak i właściwym zarządcą drogi odbywa się na tym samym etapie prowadzonego postępowania. Po drugie, każdy z tych organów uzgadnia decyzję w zakresie swojej właściwości. Po trzecie, porównanie treści projektu decyzji oraz jej ostatecznego kształtu w zakresie określenia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej wskazuje na brak w tym zakresie jakichkolwiek zmian i różnić.

Nie można czynić organowi zarzuty, że ten dołączył do akt sprawy wytyczne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15.11.2019 r., które pierwotnie zostały złożone w innym postępowaniu (chodzi o sprawę zakończoną decyzją Prezydenta W. z 29.12.2020 r., nr 5363/2020, którą odmówiono ustalenia - na rzecz Z. W. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolno stojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku, przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy [...], na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb S. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO we Wrocławiu z 05.01.2022 r., nr SKO 4122/30/21/22. Wywiedziona od tej decyzji skarga została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 29.11.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 279/22). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ przed rozstrzygnięciem sprawy powinien przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym i aktualnym na dzień wydania decyzji stanem faktycznym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przy wykorzystaniu wytycznych konserwatora zabytków, które wprawdzie zostały przedłożone dla potrzeb innego postępowania, ale o czym nie można zapominać, dotyczą planowanego na tej samej działce zamierzenia, które polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W opinii tej organ konserwatorski wyraził akceptację dla ogólnych założeń koncepcji zagospodarowania działki nr [...] i wskazał na brak przeciwwskazań do wyburzenia dotychczasowej jej zabudowy, która ma charakter wtórny i ahistoryczny. Jednocześnie organ podniósł, że projektowany budynek powinien, zgodnie z wnioskiem, nawiązywać do prostej bryły, proporcji, kształtu dachu i zasadniczych parametrów szeregowej, międzywojennej zabudowy S., np. przy ul. [...] czy ul. [...]. Ponadto, w przeciwieństwie do uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., wytyczne organu konserwatorskiego nie mają charakteru wiążącego i podlegają ocenie przez organ lokalizacyjny na równi z innymi materiałami dowodowymi sprawy. Nadto należy zwrócić uwagę, że uwarunkowania związane z ochroną zabytków nie są jedynymi wytycznymi, którymi musi kierować się organ lokalizacyjny oceniając dopuszczalność projektowanej inwestycji. W realiach badanej sprawie wskazano natomiast na uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne, które przesądziły o możności zrealizowania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w obecnie zaproponowanym kształcie.

W ocenie Sądu utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń także pod względem formalnym. Decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (przy czym z uwagi na charakter inwestycji istniejące parametry linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości budynku oraz geometrii dachu pozostawione zostały bez zmian), b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Należy również zwrócić uwagę, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, sporządzony został przez uprawnioną osobę w rozumieniu art. 5 u.p.z.p. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze przeprowadzona została zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z analizy tej wynika jednoznacznie, że wnioskowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie narusza zastanego ładu przestrzennego otoczenia, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie występują już nieruchomości o takiej funkcji. W sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, obszar analizowany – zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - został prawidłowo wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] od strony działki nr [...] wynoszącego ok. 28m, uwzględniając pełne granice wszystkich zabudowanych działek. Należy przy tym zauważyć, że inaczej niż w poprzednich postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], front działki, stanowiący wyznacznik dla wielkości obszaru analizowanego, nie został wyznaczony od strony drogi publicznej - ul. [...], ale od działki drogowej nr [...]. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok 90 m od każdej z granic terenu objętego wnioskiem. Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości w zakresie przyjętych w decyzji poszczególnych parametrów dopuszczalnej zabudowy. Co istotne dla sprawy, parametry te różnią się od paramentów zaproponowanych przez poprzedniego inwestora, a które z uwagi na brak spełniania warunków dobrego sąsiedztwa, spotkały się z odmową ustalenia warunków zabudowy (decyzje Prezydenta W. z 07.11.2018 r., nr 5661/2018 i z 29.12.2020 r., nr 5363/2020). Przyjdzie przy tym zauważyć, że w żadnej z tych decyzji organ lokalizacyjny nie wykluczył możliwości zamiany przeznaczenia terenu – działki nr [...] z funkcji infrastruktury na funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Wyłącznie ze względu na zbyt duże gabaryty i lokalizację zabudowy zaproponowanej wówczas przez inwestora oraz braku jego zgody na ich zmianę, organ lokalizacyjny uznał, że przy takim kształcie zaproponowanej zabudowy, stanowi ona zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego. W przypadku obecnie rozpoznanego wniosku powyższe parametry zostały pomniejszone.

W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny wyznaczyły nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki drogowej nr [...] jako nawiązanie do zabudowy na działkach nr [...] i nr [...]. Wskazano, że takie ukształtowanie linii zabudowy nawiązuje do charakterystycznego dla osiedla nabrzeżnego sytuowania budynków. Wbrew przy tym zarzutom skarżących wyznaczenie w ten sposób nieprzekraczalnej linii zabudowy nie narusza standardów ładu przestrzennego. Nie jest to zabudowa na zapleczu działki, ponieważ od strony działki drogowej nr [...], biorąc pod uwagę zabudowę na działkach nr [...] i nr [...], będzie to pierwsza linia zabudowy. Jest to przy tym rozwiązanie odmienne od wcześniej zaproponowanych koncepcji, gdzie wjazd na teren planowanej inwestycji planowany był od drogi publicznej - ul. [...] - przez wąski sięgacz, będący częścią działki objętej wnioskiem inwestora. Wówczas organy przyjęły, że część działki przewidziana do zainwestowania położona jest w oddaleniu od drogi publicznej, w tzw. "drugiej linii zabudowy", zaś tylko odcinek sięgacza, o szerokości ok. 6 m, przylega bezpośrednio do ul. [...].

Prawidłowo również określono maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 0,26. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi ok. 0,31. W konsekwencji przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy do 0,26 było uprawnione na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Parametr szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy ustalono do 12 m od strony ul. [...] i 12 m od działki drogowej nr [...], przy średnim wskaźniku w obszarze analizowanym wynoszącym ok. 22,7m. Nie ma też podstaw do zakwestionowania przyjętego w decyzji wskaźnika wysokości gzymsu, attyki lub okapu, który określono na wysokość do 7,5 m licząc od istniejącego poziomu terenu. Tak ustalony parametr jest nawiązaniem do zabudowy na działkach sąsiednich. Również w sposób odpowiadający prawu ustalono wysokość kalenicy (do 12,0m licząc od poziomu terenu), przy czym biorąc pod uwagę treść zmodyfikowanego w dniu 10.08.2022 r. wniosku, gdzie wskazuje się na wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku do 12,5m, w powtórzonym postępowaniu należy w sposób jednoznacznych potwierdzić z inwestorem przyjętą w decyzji wysokość kalenicy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skargi Ł. G. i K. G., E. O. i T. O. oraz E. S. są bezzasadne i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o ich oddaleniu w pkt II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania dla skarżącej orzeczono, jak w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora organy orzekające uwzględnią stanowisko tut. Sądu w odniesieniu do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.