II SA/Wr 158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 stycznia 2022 r. Nr SKO/UW-490/6/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 26 stycznia 2022 r. M. M. (dalej: "strona skarżąca", "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "SKO") z dnia 5 stycznia 2022 r. (nr SKO/UW-490/6/2021) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ewentualnie jest uzasadniona w wysokości nie wyższej niż 1520 zł.

Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych skargę wniesiono w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 18 października 2021 r. nr GN.ROW.6843.4.44.2021.XXIV działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnicy Zastępca Prezydenta wypowiedział skarżącej wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej, wynoszącej 1.350,00 zł z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Legnica, położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0500 ha, oferując jednocześnie przyjęcie nowej wysokości tej opłaty w kwocie 2.197,95 zł, z utrzymaniem dotychczasowej stawki procentowej wynoszącej 3% wartości gruntu. W wypowiedzeniu tym organ zawarł pouczenie, iż użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do SKO wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości. Pełnomocnik użytkownika wieczystego we wniosku z dnia 24 listopada 2021 r. zakwestionował zaproponowaną przez organ aktualizację opłaty, wnosząc o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ewentualnie jest uzasadniona w wysokości nie wyższej niż 1.520 zł. Jednocześnie, wraz z przedmiotowym wnioskiem pełnomocnik złożył również wniosek z dnia 2 grudnia 2021 r. o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wnioski te zostały nadane przez pełnomocnika skarżącej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe w dniu 2 grudnia 2021 r. We wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik podniósł, iż uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona nastąpiło ze względu na jego zakażenie wirusem SARS-CoV-2 COVID-19, potwierdzone wynikiem z dnia 22 listopada 2021 r. Do wniosku dołączył wynik testu na SARS-CoV-2 COVID-19 z dnia 22 listopada 2021 r. oraz informację wygenerowaną elektronicznie z platformy usług elektronicznych ZUS o przebywaniu od 22 listopada 2021 r, do 1 grudnia 2021 r. w izolacji domowej.

SKO postanowieniem z 5 stycznia 2022 r. (nr SKO/UW-490/6/2021) odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ewentualnie jest uzasadniona w wysokości nie wyższej niż 1520 zł.

W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że jedną z koniecznych przesłanek do przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi.

Nadto powołując się na orzecznictwo wskazano, że w sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, kryterium braku winy w uchybieniu terminowi należy oceniać z uwzględnieniem miernika staranności wymaganego przy dokonywaniu czynności procesowych przez tego pełnomocnika. W orzecznictwie ustalona bowiem została zasada, że warunek braku zawinienia w uchybieniu terminowi, jako konieczna przesłanka do ewentualnego przywrócenia terminu, oceniany jest w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. Przy czym w odniesieniu do osób, które z racji wykonywanego zawodu występują jako pełnomocnicy stron należy przyjąć, że osoby te są zobowiązane do szczególnej staranności przy wykonywaniu powierzonego zlecenia, a zatem ocena, czy dochowali reguł starannego działania winna być dokonywana w oparciu o odpowiednio wysokie kryteria. W rezultacie SKO uznało, że nie zostało wykazane, aby uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie w oparciu o art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nastąpiło bez winy strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. SKO wyjaśniło, że skarżąca odebrała wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Legnica, położonego w L., przy ul. [...], obręb [...], w ewidencji gruntów oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0500 ha, w dniu 26 października 2021 r. Stąd też, trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o ustalenie, że zaproponowana przez Prezydenta Miasta Legnicy nowa wysokość opłaty jest nieuzasadniona, upływał w dniu 25 listopada 2021 r. Skarżąca w dniu 30 października 2021 r. udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi B. M., który to dopiero w okresie izolacji domowej spowodowanej zakażeniem wirusem SARS-Cov-2, trwającej od 22 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. sporządził przedmiotowy wniosek, datowany na dzień 24 listopada 2021 r. W świetle wskazanych okoliczności SKO uznało, że pełnomocnik strony zwlekał przez okres ponad 20-stu dni od otrzymanego umocowania do działania w imieniu użytkownika wieczystego w sprawie, aby na dzień przed upływem terminu sporządzić wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W ocenie SKO oznacza to, iż zwlekając do niemalże ostatniego dnia ze złożeniem wniosku w sprawie pełnomocnik strony przyjął na siebie ryzyko pojawienia się okoliczności, które mogą uniemożliwić mu dokonanie danej czynności w ustawowym terminie.

W skardze na powyższe postanowienie SKO zarzucono inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skierowanie na izolację w warunkach domowych z powodu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 na podstawie art 34 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) nie należy do okoliczności mieszczącej się w realizacji przesłanki uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi do przywrócenia terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, podczas gdy realizacja obowiązku izolacji w warunkach domowych polega na zakazie opuszczania jej miejsca, a w konsekwencji brak możliwości skorzystania z placówki pocztowej czy osobistego złożenia pisma w imieniu mocodawcy, a także opuszczania miejsca zamieszkania w jakimkolwiek celu; ponadto, w myśl art 6 ust. 2 pkt 1a ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa na równi z niezdolnością do pracy z powodu choroby traktuje niemożność wykonywania pracy wskutek poddania się obowiązkowi izolacji w warunkach domowych.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano postanowienie SKO z dnia 5 stycznia 2022 r. (nr SKO/UW-490/6/2021) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ewentualnie jest uzasadniona w wysokości nie wyższej niż 1520 zł.

Mając na uwadze rozstrzygnięcie SKO, odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku należy podkreślić, że w związku ze stanem epidemii ustawodawca wprowadził szereg przepisów szczególnych, mających na celu zminimalizowanie negatywnych skutków prawnych związanych z nadzwyczajną sytuacją, w tym dotyczących biegu terminów prawa materialnego i procesowego. Na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), od dnia 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie m.in. art. 15zzzzzn2, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19). Powołany przepis wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze RP na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Omawiana regulacja koryguje nowelizację ustawy o COVID -19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), w wyniku której uchylono m.in art. 15zzr ustawy COVID -19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom stronom skorzystania z drogi odwoławczej, w toku postępowania przed organami administracji. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie COVID-19 bardzo korzystnej regulacji prawnej z punktu widzenia interesów obywateli. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania odwołujących się przed wydaniem postanowienia o niezłożeniu wymaganego wniosku o przywrócenie terminu i skutkach z tym związanych.

Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu materialnego odbywa się z zastosowaniem przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a., której art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie modyfikuje.

Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem brak zawinienia strony w uchybieniu terminu. Co do tej przesłanki, której spełnienie było zakwestionowane przez orzekające w sprawie SKO, wskazać trzeba, że zgodnie z wolą ustawodawcy warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Uprawdopodobnienie jest zaś środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 354/02; z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1279/10; z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 313/15, publ. CBOSA). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest zatem jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 178/12, publ. CBOSA).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W niniejszej sprawie okoliczności wskazane przez stronę skarżącą odnoszące się do osoby pełnomocnika skarżącej jako przeszkody w dochowaniu terminu upływającego w listopadzie 2021 r. (zakażenie pełnomocnika strony skarżącej wirusem SARS-CoV-2 oraz przebywanie przez niego w izolacji domowej) mają charakter szczególny, albowiem opierają się nie tylko na stanie chorobowym, ale także na trwającym wówczas stanie epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, który wywołał pandemię o skali światowej. Co więcej w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wydruk potwierdzający dodatni wynik testu na obecność wirusa SARS-CoV-2 u pełnomocnika skarżącej oraz wydruk potwierdzający przebywanie pełnomocnika w izolacji domowej od 22 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił po pierwsze, że okoliczności podane we wniosku mają stanowić jedynie uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, nie zaś go udowadniać, a po drugie pomimo, iż szukał powiązania tych okoliczności ze stanem pandemii, faktycznie całkowicie pominął specyfikę stanu epidemii choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2. W tym miejscu trzeba bowiem wskazać na liczne komunikaty przekazywane zarówno przez przedstawicieli władz państwowych oraz ekspertów medycznych w mediach, w okresie w którym doszło do uchybienia terminu, kładące nacisk na daleko posunięta ostrożność w kontaktach z innymi zarówno na co dzień, jak i szczególnie już przy samym podejrzeniu u siebie. Z uwagi na wysoką zakażalność już przy pojawieniu się podejrzenia o zakażeniu priorytetem (w tamtym okresie) było zagwarantowanie bezpieczeństwa własnego i innych poprzez samoizolację w celu ograniczenia transmisji wirusa. Do tego dochodził czynnik psychologiczny związany z obawą, że w danym przypadku przebieg choroby będzie miał gwałtowny i ostry przebieg, wymagający hospitalizacji. Wszystko to sprawiało, że w sytuacji podejrzenia bycia osobą zakażoną kwestie związane z codziennymi i służbowymi zobowiązaniami często ustępowały takim wartościom jak zdrowie i bezpieczeństwo (postanowienie NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GZ 267/21 oraz wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 850/20; WSA w Warszawie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 652/21, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu pełnomocnik strony skarżącej w należyty i wystarczający sposób, uprawdopodobnił brak swojej winy w niedopełnieniu w terminie wymaganych czynności. Przedstawiona argumentacja w zakresie uchybienia terminu uprawdopodabnia w sposób dostateczny tezę, że do uchybienia terminu doszło wskutek okoliczności niezawinionych przez pełnomocnika. Końcowo nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jako okoliczność uzasadniającą odmowę przywrócenia terminu można przyjąć fakt, że przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnich dniach terminu. Strona (czy też działający w jej imieniu pełnomocnik) nie może bowiem przewidywać, że w ostatnich dniach terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca wykonanie czynności.

W konsekwencji, zdaniem Sądu kontrolowane postanowienie narusza prawo, gdyż organ dokonał błędnej wykładni prawa i oceny, że nie został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi dotyczące przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.