II SA/Wr 154/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. Z. oraz K. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako PINB) nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku produkcyjnego (produkcja uszczelek gumowych) bez wymaganego pozwolenia na budowę (obiekt zlokalizowany w S. ul. [...], działka nr [...] i [...], [...]) PINB zawiadomił w dniu [...] lipca 2018 r o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV, z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r.

Do akt sprawy włączono kserokopię decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV wg projektu indywidualnego w S. na terenie działki nr [...], [...] oraz kserokopię decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2000 r. dot. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu Produkcyjno-Usługowo- Handlowego (wyrobów PCV) - przez dobudowę wiaty magazynowej o pow. zabudowy ok. 364m2 wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi.

W dniu [...] września 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości podczas których K. G. oświadczył, że nabył nieruchomość kilka lat temu oraz, że posiada akt notarialny w którym określono budynek jako halę produkcyjną. Około 4 - 5 lat temu wykonana była inwentaryzacja geodezyjna określająca charakter użytkowy obiektów i ich parametry (pow. użytkowa, pow. zabudowy). Obecnie obiekt użytkowany jest jako produkcyjno-magazynowy. Właściciel poinformował, że nie posiada opinii i uzgodnień dotyczących obecnego sposobu użytkowania oraz, że roku zakupu obiektu wstawił okna, wymienił bramy i odnowił elewację. Od tamtego czasu nie wykonywał żadnych robót budowlanych. W chwili zakupu nieruchomości był przekonany, że obiekt był oddany do użytkowania. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. PINB nałożył na K. G. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, w terminie do dnia [...] marca 2019r.

Na skutek odwołania J. Z. oraz K. G., DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na istotne braki w materiale dowodowym. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wr 125/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprzeciwu K. G. uchylił opisaną wyżej decyzję kasacyjną stwierdzając, że organ drugiej instancji winien we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i dopiero wówczas ponownie rozpatrzeć sprawę. Po uzupełnieniu akt sprawy zgodnie z zaleceniem WSA, organ drugiej instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2019 r., którą ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB uznał, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż można stosować art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowalnego w sytuacji, gdy brak jest projektu budowlanego – którego organy pomimo podjętych w tym względzie czynności nie pozyskały. Mając jednak na uwadze, że PINB prowadził postępowanie jedynie w zakresie istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego, wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania także pod kątem zgodności wykonanych robót z przepisami prawa.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł K.G., a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Wr 672/19 oddalił go w całości. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 1159/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę kasacyjną wywiedzioną przez K. G..

Po wpływie prawomocnych orzeczeń sądowych wraz z aktami sprawy, PINB wydał decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowania wiaty z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], DWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na związanie oceną prawną wynikającą z prawomocnych orzeczeń sądowych.

Podejmując kolejne czynności procesowe, PINB wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. którym nałożył na K. G. obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie prawidłowości wybudowania wiaty magazynowej dobudowanej do istniejącego budynku warsztatowego w S. ul. [...], dz. nr [...] i [...] [...] pod względem przepisów techniczno-budowlanych i sztuki budowlanej oraz warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie do dnia [...] maja 2021 r.

Uzasadniając nałożony obowiązek organ pierwszej instancji odwołał się do stanowiska DWINB zawartego w opisanych wyżej decyzjach, według którego, wobec braku zatwierdzonego projektu budowlanego oraz faktu, że przedmiotowa wiata magazynowa nie jest obiektem o prostej budowie (nie jest to wiata o lekkiej konstrukcji niezabudowana przegrodami zewnętrznymi) należy pozyskać ekspertyzę techniczną. Zdaniem organu wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych budzą także braki dokumentacji budowy i dokumentacji dotyczącej obecnej funkcji użytkowej (produkcyjno-magazynowej) również w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Opisane wyżej postanowienie w drodze zażalenia oprotestował J. Z. oraz K. G..

Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji DWINB, mając na uwadze brzmienie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej Pb) stanowiące podstawę orzekania, zaznaczył, że celem nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaniem ww. wiaty magazynowej jest jej ocena pod względem przepisów techniczno-budowlanych i sztuki budowlanej oraz warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z związku z koniecznością zbadania przedmiotowej inwestycji pod względem zgodności z przepisami.

Organ zauważył także, że aktualny właściciel działki K. G., w toku niniejszego postępowania jak i poprzednich postępowań, nie przedstawił kluczowych dokumentów dla oceny przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami tj. zatwierdzonego projektu budowlanego, oświadczeń kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu zgodnie z przepisami, książki obiektu budowlanego, dziennika budowy oraz dokumentów związanych z użytymi materiałami budowlanymi. Nie dysponuje także decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie z art. 60 Pb inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Równocześnie zgodnie z art. 63 Pb właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Według ustaleń organu K. G. nie posiada ww. dokumentów związanych z dobudową przedmiotowej wiaty magazynowej. Organ miał na uwadze, że co prawda aktualny właściciel nie był inwestorem tych robót, jednakże z momentem jej nabycia przejął wszystkie obowiązki i prawa z nią związane. Poprzedni właściciele zobowiązani zaś byli do przedstawienia sytuacji prawnej przedmiotowych działek i obiektów budowlanych na nich położnych, jak również do przekazania wszelkiej dokumentacji związanej z obiektami budowlanymi na tej nieruchomości.

W związku z powyższym zdaniem organu, na tym etapie postępowania, na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz wobec złożoności wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej wiaty, jak i wykorzystanych materiałów budowlanych (innych niż sugerowałaby decyzja o pozwoleniu na budowę), powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych wykorzystanych podczas wykonywania przedmiotowego obiektu budowlanego. Mając na uwadze braki w zakresie przechowywania obowiązkowej dokumentacji obiektów budowlanych (projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dziennika budowy, Książku obiektu budowlanego, oświadczeń kierownika wykonywanych robót budowlanych i uprawnionego geodety) organ powziął także wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych zarówno pod względem obowiązujących przepisów i norm (w zgodzie z obowiązującym i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i Polskimi Normami), jak i pod względem sztuki budowlanej (jakości pod względem technicznym).

DWINB zaznaczył także, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykonania przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z przepisami, jednakże nie przyniosło to pożądanego rezultatu w postaci zebrania materiału dowodowego dającego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, mając na uwadze brak możliwości przy dostępnych środkach i wiedzy organu nadzoru budowlanego na ocenę wykonanych robót budowlanych pod względem poprawności z obowiązującymi przepisami.

W konsekwencji organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i zasadnym było nałożenie na aktualnego właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie wybudowania przedmiotowej wiaty magazynowej pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuki budowlanej oraz warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu II instancji, PINB w sposób racjonalny i prawidłowy, tj. mając na względzie okoliczności związane z czasem potrzebnym na opracowanie oceny technicznej w tym dokonanie oględzin obiektu budowlanego, niezbędnych odkrywek, obliczeń statyczno- wytrzymałościowych, czy też pomiarów geodezyjnych posadowienia, określił termin przedłożenia wymaganych dokumentów. Niezasadnym byłoby zatem wydłużanie tego terminu.

Konkludując - po rozpatrzeniu obu zażaleń, po analizie materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy - DWINB postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do zażalenia J. Z. i kwestii w nim podnoszonych organ wyjaśnił, że termin wykonania obowiązku wynikający z zaskarżonego postanowienia określony został w sposób prawidłowy uwzględniający złożoność i zakres opracowania tj, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, ponadto uwzględniał możliwość zaskarżenia postanowienia, co mogłoby spowodować, że w takcie rozpatrywania sprawy określony termin by minął, w związku z czym strona zobowiązana nie byłaby pewna, co do konieczności wykonania obowiązku. Ponadto na długość prowadzenia postępowania administracyjnego mają wpływ nie tylko działania organu nadzoru budowlanego, ale też działania stron postępowania poprzez wnoszone środki zaskarżenia, jak również działania organów i sądów orzekających w danej sprawie i konieczność korzystania z tych samych akt sprawy. Odnosząc się natomiast do zażalenia wniesionego K. G. i kwestii w nim podnoszonych, DWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przedwcześnie a zaskarżenie wcześniejszej decyzji do Sądu nie wpływałoby na możliwość prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Ponadto wystąpiły przesłanki z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, tj. z uwagi na brak dokumentacji związanej z budową przedmiotowej wiaty powstały uzasadnione wątpliwości, co do jakości robót budowlanych i użytych wyrobów budowlanych podczas realizacji inwestycji. Organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, równocześnie posiadając wiedzę z urzędu, co do posiadanych dokumentów i realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przez poprzednich właścicieli nieruchomości, do określenia stanu faktycznego, w którym koniecznym było wydanie przedmiotowego zaskarżonego postanowienia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając w petitum skargi naruszenie: 1/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie; 2/ art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że niezbędnym do wyjaśnienia sprawy jest sporządzenie oceny technicznej wykonanych robót; 3/ art. 15 k.p.a. przez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Uchybienie powyższym przepisom skutkowało także naruszeniem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku przez błędne jego zastosowanie na skutek wadliwego wnioskowania, że pozostają w niniejszej sprawie okoliczności do wyjaśnienia na podstawie ekspertyzy technicznej przez osobę niezależną od nadzoru budowlanego.

Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości postanowienia DWINB i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono popartą orzecznictwem sądowym, obszerną argumentację rozwijającą przedstawione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest zasadna.

Ocenie Sądu poddane zostało postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), którym utrzymano w mocy postanowienie PINB o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia - w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - oceny technicznej w zakresie prawidłowości wybudowania wiaty magazynowej dobudowanej do istniejącego budynku warsztatowego pod względem przepisów techniczno-budowalnych i sztuki budowlanej oraz "warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu, odnotować najpierw należy, że postanowienie to wydane zostało w trakcie i na potrzeby wszczętego przez PINB postępowania w sprawie wykonania inwestycji obejmującej przedmiotową wiatę z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Jak bowiem zostało przesądzone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2020r. - którymi na mocy art. 171 p.p.s.a. związane są organy, strony i orzekający w sprawie Sąd – brak podstaw dowodowych pozwalających na uznanie, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a w konsekwencji do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b, nie zwalniało organu od przeprowadzenia ustaleń celem zbadania, czy nie zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a znalazło wyraz m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (dostępne w CBOSA).

Przywołana regulacja umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji (np. o jakości materiałów budowlanych czy też o stanie technicznym obiektu budowlanego), które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań.

Analizowany przepis art. 81c ust. 2 ww. ustawy wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte w tym przepisie sformułowania: "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz" wskazują, że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ww. dokumentów jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Stosując powołany przepis organy w istocie dopuszczają zatem dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu faktycznego, tj. jakości robót budowanych, wyrobów budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Przywołane dowody w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy - których obowiązek i koszt uzyskania obciąża stronę - nie mogą natomiast służyć wyjaśnieniu wątpliwości organu co do zgodności wybudowania obiektu z przepisami powszechnie obowiązującymi w szczególności ,"warunkami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To bowiem organ administracji, po wyczerpującym i wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego, ma dokonać oceny zgodności wykonanych robót z tymi przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nałożony przez organ I instancji obowiązek przedłożenia oceny technicznej której przedmiotem ma być ocena zgodności dobudowania wiaty z ustaleniami planu miejscowego, nie znajduje swojej podstawy w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie wykazał przy tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przy czym nie sprecyzowano dokładnie nazwy i daty wydania tego aktu) zawierają unormowania które obejmowałyby materię dotyczącą wykonania obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną lub przepisami techniczno-budowlanymi.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że nałożenie obowiązku o którym stanowi art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego warunkowane jest także wykazaniem przez organ wątpliwości co do jakości robót budowanych, wyrobów budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego, przy czym muszą być to wątpliwości uzasadnione.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że ustalenie istnienia wspomnianych wątpliwości wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i - w konsekwencji - narażenia strony na koszty związane z koniecznością wykonania oceny technicznej. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Z jednej strony oznacza to uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej, konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia np. oceny technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi i wykazanymi okolicznościami sprawy. Organ winien wskazać także przepisy techniczne, co do zgodności z którymi istnieją w jego ocenie wątpliwości oraz wyjaśnić przyczyny, z powodu których, nie jest w stanie samodzielnie poczynić badań co do wykonanych robót budowlanych i jakości wyrobów budowlanych. Pamiętać bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca, a jej brak, organ nadzoru winien udokumentować w rozstrzygnięciu. Nadzór budowlany jest bowiem fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady, ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nałożenie na skarżącego w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia oceny technicznej obejmującej prawidłowość wybudowania wiaty magazynowej dobudowanej do istniejącego budynku warsztatowego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuki budowlanej nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia możliwych dowodów oraz bez dokonania należytej ich oceny.

Z motywów zaskarżonego postanowienia wynika, że według organu odwoławczego istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót zarówno pod względem obowiązujących przepisów i norm (tj przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Polskich Norm) jak i pod względem sztuki budowlanej (jakości pod względem technicznym). Wątpliwości te – zdaniem organu - wynikają z braku dokumentów kluczowych dla oceny przedmiotowej inwestycji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, tj. projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dziennika budowy, książki obiektu budowlanego, oświadczeń kierownika wykonywanych robót budowlanych i uprawnionego geodety). Organ wskazał również na złożoność wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej wiaty jak i wykorzystanych materiałów budowlanych – innych niż sugerowałaby to decyzja o pozwoleniu na budowę – co rodzi wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych wykorzystanych przy budowie.

Co prawda organ odwoławczy stwierdził, że PINB podjął czynności zmierzające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykonania przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa (co nie dało to pożądanego rezultatu w postaci zebrania materiału dowodowego dającego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie) jednak, zdaniem Sądu, przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne, nie potwierdzają tej oceny. Wbrew twierdzeniu organu II instancji nie wynika z nich aby PINB podejmował czynności zmierzające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykonania przedmiotowych robót zgodnie z przepisami prawa. Przypomnieć należy, że przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia tej okoliczności stanowiło podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej DWINB z dnia [...] września 2019 r. od której sprzeciw został oddalony prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 28 listopada 2019 (sygn. akt II SA/Wr 672/19). Do czasu wydania tej decyzji PINB podejmował czynności dowodowe zmierzające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy ale wyłącznie w aspekcie zrealizowania zamierzenia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Działania organy skupiły się przede wszystkim na odszukaniu dokumentacji projektowej i ocenie zgodności inwestycji z ustaleniami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z 2001 r. w zakresie sposobu użytkowania i parametrów obiektu. Jak stwierdzono w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., przed wydaniem decyzji kasacyjnej organ I instancji nie badał w ogóle, czy wykonane roboty budowlane zgodne są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi (przepisami techniczno-budowlanymi, prawa budowlanego czy prawa miejscowego). Natomiast po przekazaniu PINB odpisu ww. prawomocnego wyroku z aktami sprawy, działania organu ograniczyły się, najpierw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (uchylonej przez DWINB decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...]) a następnie do wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2020r. nakładającego zaskarżony obecnie obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Po uzyskaniu akt administracyjnych organ I instancji nie podjął zatem żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do przeprowadzenia oceny wykonanych robót w aspekcie ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Organ nie dokonał nawet oględzin obiektu podczas których dokonałby stosowanych spostrzeżeń i ocen co do zgodności wybudowania obiektu np. z przepisami technicznymi czy też ze sztuką budowlaną. W aktach znajduje się co prawda protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2018 r. ale – niezależnie od braku jego aktualności – nie poczyniono w nim jakichkolwiek spostrzeżeń wskazujących, że organ badał i oceniał obiekt według powyższego kryterium. Przed wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r. PINB nie prowadził w powyższym zakresie żadnych czynności wyjaśniających.

W związku z powyższym wskazać należy, że dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają bowiem pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Jak zostało to już wcześniej zaakcentowane, przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego winien być stosowany jedynie wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12). W konsekwencji przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty wyjaśnienia wątpliwości, powinien być więc wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, dostępne na stronie htps://cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w wydanych rozstrzygnięciach nie wykazały, że w przedmiotowej sprawie zaistniała ustawowa przesłanka w postaci uzasadnionych wątpliwości tego rodzaju, że nie są one w stanie ich rozstrzygnąć za pomocą własnej wiedzy i środków. Zdaniem Sądu nie wystarczy w tym względzie powołanie się tylko na fakt braku stosownej dokumentacji budowlanej (co zwykle towarzyszy samowoli budowalnej) lecz konieczne jest wyraźne wskazanie jakich kwestii wątpliwości których organ sam nie może wyjaśnić dotyczą. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że podczas jedynych oględzin przeprowadzonych w 2018 r. nie odnotowano żadnych wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych z jakich wybudowano obiekt i jakości robót. Także do akt sprawy nie dołączono żadnych dowodów z których takie wątpliwości i to o charakterze kwalifikowanym (jako uzasadnione) miałyby wynikać. Przed wydaniem postanowienia, PINB nie podjął nawet próby samodzielnej oceny robót budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W tej sytuacji uznać należy, że zgromadzony materiał dowodowy, jak też motywy zawarte w postanowieniach, nie wyjaśniają i wykazują przesłanek uprawniających organ do nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej. Tylko bowiem przesłanka powstania "uzasadnionych wątpliwości", które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych np. oględzin budynku, uprawnia organ do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i do obciążenia stronę obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej o której mowa w tym przepisie. Przesłanka uzasadnionych wątpliwości powinna być wykazana w wyniku szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy – obejmującej przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych i dostępnych dowodów - i wymaga odpowiedniego uzasadnienia wykazującego, że organ nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć zaistniałych wątpliwości.

W świetle powyższych wywodów Sądu uznał, że zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały przedwcześnie bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i bez wykazania, że spełnione zostały określone w art. 81 c ust. 2 P.b warunki uprawniające do wydania tego rodzaju postanowienia. Nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanej budowy pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie znajduje zaś podstaw w przywołanym przepisie.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.