II SA/Wr 133/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2023 r., nr 19/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. (nr 19/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej PINB) nr 89/2022 z dnia 8 września 2022 r. nakładającej na W. i R. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce numer [...], obręb D., gmina C. w terminie do dnia 15 stycznia 2023 r. uchylił decyzję w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2023 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 17 stycznia 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb D., gmina C.

W toku postępowania, w dniu 1 sierpnia 2019 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 3278/2011 z dnia 10 października 2011 r., zmienionej decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego numer 2749/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. W stosunku do zatwierdzonego projektu stwierdzono następujące zmiany:

zlikwidowano na parterze ścianki działowe, likwidując w ten sposób pomieszczenie nr [...] (ozn. wg projektu budowlanego) – sionka;

w pomieszczeniu usługowym wydzielono za pomocą ścianek z płyt OSB pomieszczenie gospodarcze - wg oświadczenia inwestora - pomieszczenie na trociny;

zmieniono charakter usług - z usług reklamowych na stolarnię;

z pomieszczeń oznaczonych w projekcie budowlanym nr [...] (korytarz), [...] (wc), [...] (biuro) wykonano samodzielny lokal mieszkalny składający się z: łazienki oraz pokoju z aneksem kuchennym;

na parterze zmieniono sposób użytkowania pomieszczenia [...] (pomieszczenie socjalne) na biuro;

na piętrze budynku wykonano dwa niezależne lokale mieszkalne składające się z: przedpokoju, trzech pokoi, pokoju z aneksem kuchennym, dwóch łazienek - każdy lokal;

zmieniono powierzchnię utwardzonych dojść i dojazdów we frontowej części działki;

wykonano studnię chłonną na wody opadowe - wg projektu budowlanego, wody opadowe powinny być odprowadzane na teren działki.

Podczas oględzin inwestor oświadczył, że na parterze budynku, gdzie podczas wizji stwierdzono wykonanie samodzielnego lokalu mieszkalnego, znajduje się pomieszczenie socjalne oraz nadal wykonywane są usługi reklamowe.

W dniu 1 września 2022 r. przeprowadzono ponowne oględziny, w trakcie których względem poprzednich ustaleń, stwierdzono:

zlikwidowanie pomieszczenia wydzielonego za pomocą ścianek z płyt OSB - pomieszczenie gospodarcze, pomieszczenie na trociny;

pomieszczanie garażu (nr [...] wg projektu budowlanego) pełni funkcję magazynową, w pomieszczeniu znajdowały się maszyny stolarskie, elementy drewniane i meblowe;

od strony elewacji północnej wykonano schody zewnętrzne, drewniane, prowadzące na taras I piętra, połączony z lokalem na I piętrze;

pod ww. schodami zewnętrznymi zlokalizowano pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji drewnianej.

Po przeanalizowaniu zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, PINB decyzją nr 89/2022 z dnia 8 września 2022 r, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej p.b.) w zw. z art. 25-28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na W. i R. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce numer [...], obręb D., gmina C. w terminie do dnia 15 stycznia 2023 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła W. i R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji i umorzenie postępowania.

Wydając zaskarżoną decyzję DWINB w pierwszej kolejności zauważył, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem 19 września 2020 r., w którym weszły w życie zmiany dot. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Od powyższego wyjątek stanowi jedynie katalog istotnych odstąpień, o którym mowa w art. 36a ust. 5 p.b., co wynika wprost z art. 28 nowelizacji. Zgodnie z tym wyjątkiem ocena, czy konkretne odstąpienie od projektu ma charakter istotny, czy też nie, będzie się odbywać zgodnie z ustalonym w nowelizacji brzmieniem art. 36a ust. 5 i 5b p.b.

Dalej organ wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W art. 36a ust. 5 p.b. ustawodawca wskazał jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowią odstąpienia istotne.

Dalej DWINB zauważył, że w toku postępowania PINB uznał, że w skutek zrealizowanych zmian budynek w obecnym stanie nie spełnia parametrów budynku jednorodzinnego z częścią usługową, lecz jest budynkiem wielorodzinnym z częścią usługową, gdyż realizacja robót budowlanych, skutkowała zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń w nim się znajdujących. Ponadto, PINB wskazał, że w związku ze zmianą kategorii przedmiotowego obiektu z (jednorodzinnego na wielorodzinną) mamy do czynienia z lokalizacją budynku wielorodzinnego na terenie działki, [...], która narusza zapisy planu miejscowego, który to dopuszcza na tym terenie, oznaczonym jako MN[...], zabudowę jednorodzinną (rozdział 4 §,22, uchwały nr [...] Rady Gminy w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w obrębie wsi D. z dnia [...] lutego 2005 r.).

Dalej DWINB wyjaśnił, że pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Przy ocenie samodzielności lokalu należy uwzględniać to, że nie może on stanowić funkcjonalnie części składowej innego lokalu oraz, że korzystanie z takiego lokalu nie może wiązać się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Pojęcie lokalu mieszkalnego nie zostało jednak zdefiniowane w prawie budowlanym, jak też nie zdefiniowano pojęcia lokalu użytkowego. Jednakże pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego zostało określone w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, ze zm., dalej u.w.l.), zgodnie z którym, w rozumieniu ustawy, jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Tak w judykaturze, jak i doktrynie, zgodnie przyjmuje się, że samodzielność lokali powinna polegać na nieskrępowanym dostępie do nich ich właścicieli i korzystających z nich osób. Istotą samodzielności lokalu jest to, że może być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, niezależnie od korzystania z innych lokali.

Kolejno DWINB zauważył, iż definicja lokalu użytkowego wynika także z treści § 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

O samodzielności określonego lokalu decyduje kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 u.w.l. Przyjmuje się, że wyodrębnienie i samodzielność lokalu należy ujmować w aspekcie prawnym oraz technicznym. Odrębność prawna oznacza, że samodzielny lokal mieszkalny jest przedmiotem prawa własności odrębnym od pozostałych lokali, budynku i gruntu. Odrębność techniczna, czyli samodzielność w rozumieniu przywołanego już wcześniej przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza natomiast, że lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali.

DWINB podzielił twierdzenia PINB, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Znajdująca się bowiem w aktach sprawy dokumentacja (protokoły oględzin, rysunki, protokoły pomiarów instalacji elektrycznej, protokół z pomiarów rezystancji izolacji w obwodach instalacji elektrycznej, dokumentacja fotograficzna) wskazuje, iż w wyniku dokonanych robót budowlanych na piętrze zlokalizowano dwa lokale mieszkalne. Nie stanowią one części składowej innego lokalu. Korzystanie z lokalu nie wiąże się też z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu, na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy rzuty. Tym samym, DWINB podzielił twierdzenia PINB, iż "w skutek zrealizowanych zmian, budynek w obecnym stanie nie spełnia parametrów budynku jednorodzinnego z częścią usługową, lecz jest budynkiem wielorodzinnym z częścią usługową".

Na różnice odnośnie pierwotnego zamierzenia budowlanego w postaci budynku jednorodzinnego wskazuje także znajdujący się w aktach sprawy dokument "Dane statystyczne", w którym zawarto informację, że budynek stanowią dwie kondygnacje, z jedną klatką, 10 izbami oraz dwoma mieszkaniami. Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie przywołane kwestie, analiza zdjęć, rysunków i zmian prowadzi do stwierdzenia, iż powstały na piętrze budynku dwa lokale mieszkalne wpisujące się we wskazaną definicję z art. 2 ust. 2 u.w.l.

Dalej organ wskazał, że akta sprawy, a dokładnie dokumentacja projektowa nie znajduje odniesienia czy też informacji o wykonaniu od strony elewacji północnej schodów zewnętrznych drewnianych, prowadzących na taras I piętra, który połączony jest z lokalem na I piętrze.

Kolejno, analiza akt sprawy wykazała, iż inwestorzy wykonali studnię chłonną na wody opadowe, które, jak wskazał PINB, według projektu budowlanego powinny być odprowadzane na teren działki. W odwołaniu natomiast skarżący wskazali, że "zlikwidowano studnię chłonną doprowadzając w ten sposób do zgodności z zatwierdzonym projektem". W tych okolicznościach organ odwoławczy wezwał PINB do dostarczenia informacji, czy na działce nr [...] istnieje studnia chłonna do odprowadzania wód opadowych z dachu budynku do ziemi. W odpowiedzi, organ I instancji wskazał, że wody opadowe z dachu odprowadzane są powierzchniowo na teren działki, studnia chłonna została "odpięta" od instalacji, a właz studni zlokalizowany jest w północnej części działki. Tym samym zdaniem DWINB przyjąć należało, że studnia chłonna nadal istnieje (nie została rozebrana ani zlikwidowana - a jedynie została "odpięta"), została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym, a nadto, że wykonanie studni chłonnej, jako urządzenia wprowadzającego wodę do ziemi wymaga uzyskania dodatkowych pozwoleń lub uzgodnień oraz zmiany samej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uwzględniając powyższe organ wskazał, że istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia obliguje do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał wystarczających ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także dokonał oceny tychże dowodów z przepisami prawa. Organ odwoławczy uznał jednak za konieczne wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków i korzystając z możliwości reformacyjnych wydłużył termin realizacji nakazu określonego w treści skarżonej decyzji.

Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła W. i R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: zastosowanie niewłaściwej wykładni art. 36a ust. 5 p.b.;

- nie uwzględnienie przepisów u.w.l.;

- naruszenie przepisów postępowania wynikających z k.p.a., tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80.

Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca wskazała, że w trakcie budowy wykazane zostały w dzienniku budowy w maju 2017 r. zmiany polegające na zmianie lokalizacji ścianek działowych, zakwalifikowane jako nieistotne. Ponadto, w oświadczeniu kierownika budowy dołączonym do zawiadomienia o zakończeniu budowy również, jako zmiany nieistotne, zostały wykazane: zmiana usytuowania ścianek działowych w części mieszkalnej i usługowej, zmiana okna piętra w elewacji szczytowej, zmiana kształtu okna piętra w elewacji frontowej.

Odwołując się dalej do art. 2 pkt 2a p.b. oraz art. 2 ust. 1, ust. 1a, ust. 1c, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. strona skarżąca podniosła, że prawo nie zabrania budowy budynków jednorodzinnych przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, której potrzeb nie zaspokoiłaby jedna łazienka, czy jedna kuchnia. Zarazem jednak jest możliwe zaprojektowanie w domu jednorodzinnym takich dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, w których jest więcej niż jedna kuchnia, czy łazienka, ale jednocześnie z układu funkcjonalnego każdego z tych lokali mieszkalnych wynika, że na dzień wydawania decyzji w oparciu o projekt, w którym są przewidziane, jest w nim mowa co najwyżej o dwóch lokalach mieszkalnych. Pojęcie lokalu mieszkalnego - jak zauważono - w pewien sposób pojęciem niedookreślonym, i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego - będzie zawsze uzależniona od rozwiązań funkcjonalnych wynikających z projektu.

Dalej wskazano, że w § 3 pkt 9 i pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Natomiast pomieszczeniem pomocniczym będzie pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności.

Skarżący podnieśli, że prawo nie regulują kwestii ilości takich pomieszczeń pomocniczych wskazując jedynie minimum techniczne, jakie ten lokal winien spełniać. Zatem w obrębie jednego lokalu mieszkalnego może być ich kilka. Zależne to jest jedynie od potrzeb jego mieszkańców. Prawo nie zabrania również budowy budynków jednorodzinnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, której potrzeb nie zaspokoiłaby jedna łazienka, czy jedna kuchnia, a jednak nadal stanowi jedną rodzinę. W tych okolicznościach – zdaniem strony – przyjąć należało, że zarówno na parterze budynku jak i piętrze wydzielone zostały po jedynym lokalu pod względem funkcjonalnym. Na parterze funkcjonuje część usługowa wraz z zapleczem higieniczno-sanitarnym oraz częścią socjalną, jak również na piętrze funkcjonują pomieszczenia mieszkalne wraz z zapleczem higieniczno-sanitarnym oraz częścią do przygotowania posiłków odpowiednio do wykorzystania przez rodzinę wielopokoleniową. Co ważne, dla budynku poprowadzono jedno przyłącze (wodociągowe, kanalizacyjne, energetyczne, gazowe) oraz wspólne instalacje wraz ze wspólnym rozliczeniem, co uniemożliwia wydzielenie lokali pod względem cywilno-prawnym. Istotną kwestią jest również fakt, że przy obecnie użytkowanym budynku istnieje możliwość jego przebudowy, bez naruszania przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych, co nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zdaniem strony dowodem na powstanie kilku lokali mieszkalnych nie mogą być protokoły z odbioru instalacji elektrycznej, gdzie użyto pojęć "mieszkanie parter", "mieszkanie lewa strona piętro", "mieszkanie prawa strona piętro". Pomiar licznikowy jest wspólny dla całego budynku, natomiast wydzielenie zabezpieczenia dla poszczególnych części budynku wynika jedynie z bezpieczeństwa użytkowania.

W zakresie zaś sposobu odprowadzania wód opadowych w skardze wskazano, że obecnie wody z dachu budynku odprowadzane są na teren działki, co jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pozostawienie obudowanego otworu w ziemi nie wpływa na sposób odprowadzenia wody opadowej, który może być w każdej chwili zasypany.

Wreszcie, skarżący zakwestionowanej decyzji zarzucili zbyt ogólne sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji wywodząc, że z jej treści – wbrew art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. - nie wynika, jakie czynności - roboty budowlane/rozbiórki, powinny zostać podjęte w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd powziął informację o śmierci skarżącego R. K., a wobec braku wstąpienia następcy prawnego P. K. do toczącego się postępowania prowadził postępowanie wyłącznie ze skargi W. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB, którą uchylono w zakresie wskazanego w niej terminu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim nr 89/2022 z dnia 8 września 2022 r. nakładającą na W. i R. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce numer [...], obręb D., gmina C. w terminie do dnia 15 stycznia 2023 r. i w tym zakresie wyznaczono nowy termin do dnia 30 czerwca 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przywołany przepis dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę lub projektu, a jego zastosowanie ma miejsce wówczas, gdy sporządzenie projektu zamiennego (połączone ewentualnie z nakazaniem określonych robót lub czynności) doprowadzi wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Generalnie rzecz ujmując przygotowanie projektu budowlanego zamiennego ma na celu zainwentaryzowanie wykonanych robót budowlanych, wskazanie jakie czynności należy podjąć, by uzyskać stan zgodności z prawem. Zaakcentować więc należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie stanowi finalnego aktu, kończącego postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 p.b. Obejmuje ona jedynie nakazanie inwestorowi przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego zgodność z prawem będzie oceniana w przyszłości, w sytuacji, gdy inwestorzy przedstawią ten projekt w określonym przez organ nadzoru budowlanego terminie. Po upływie terminu organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i jeżeli uzna, że obowiązek ten został wykonany, wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jeżeli budowa została zakończona.

Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego orzeczone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jest obowiązkiem organu w sytuacji stwierdzenia wykonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie ze skargi na decyzję zobowiązującą jest zaś to, czy organ zastosował właściwy tryb oraz prawidłowo zakwalifikował odstępstwa jako istotne.

W tym zakresie Sąd podziela twierdzenia organu co do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą wydano dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową (usługi reklamowe), bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem, wewnętrznej energetycznej linii zasilającej na działce nr [...] oraz dwóch zjazdów na drogę publiczną i zmieniono w zakresie instalacji gazowej – decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r.

Tym samym bezspornym jest, iż zamiarem inwestycyjnym objęto budynek mieszkalny jednorodzinny, a dla takiego obiektu ustawodawca przyjął definicję legalną. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinnym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Posadowienie tak rozumianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego było też dopuszczalne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren w obrębie wsi D., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z [...] lutego 2005 r., czego to skarżąca – wobec treści uzasadnienia decyzji z października 2011 r. – była świadoma.

Tymczasem z akt przeprowadzonego postępowania, tj.: protokołów oględzin, dokumentacji fotograficznej, załączonych rysunków wynika, iż doszło do zrealizowania budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi i lokalem usługowym, a nadto zmieniono charakter prowadzonych usług reklamowych na stolarnię. Wskutek zrealizowanych zmian, budynek w obecnym stanie nie spełnia parametrów budynku jednorodzinnego z częścią usługową lecz jest budynkiem wielorodzinnym z częścią usługową. Lokalizacja zaś budynku wielorodzinnego na terenie działki nr [...] narusza postanowienia planu miejscowego, co też wskazano w treści wspomnianej już decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście pierwotnego zamierzenia inwestorów obejmującego budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową". Niniejsze należy uznać za odstąpienie istotne. Wobec bowiem brzmienia art. 36a ust. 5 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m.in. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 4) czy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5).

Ponadto, z akt sprawy wynika również, iż inwestorzy wykonali studnię chłonną na wody opadowe, które zgodnie z projektem winny być odprowadzane na teren działki, zaś z ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego wynika, że studnia ta nie została zlikwidowana a jedynie "odpięta" od instalacji. Stąd zasadnie przyjął DWINB, że studnia chłonna nadal istnieje, została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym, a jej realizacja wymagała uzyskania dodatkowych pozwoleń lub uzgodnień oraz zmiany samej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu zasadnie przyjęły organy, iż w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, co obligowało organ do wszczęcia procedury naprawczej i nałożenia w zakreślonym terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Sąd nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów kwestionujących de facto ustalenia organu odnośnie samodzielności lokali mieszkalnych przyjmując, iż lokale na piętrze stanowią samodzielne, wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku lokale, do których swobodny dostęp mają korzystający z nich i które są przeznaczone na stały pobyt ludzi i służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zasadnie przyjął DWINB, że zlokalizowane lokale na piętrze nie stanowią części składowej innego lokalu oraz, że korzystanie z takiego lokalu nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Sąd podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że jakkolwiek atrybuty samodzielności lokalu nie zostały bliżej określone w przepisach prawnych, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 719/12 oraz z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 731/22, CBOSA). Tym samym o tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt 1458/15). Samodzielność charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2587/21). Taka zaś sytuacji w przypadku spornych lokali na piętrze ma miejsce.

Odnosząc się z kolei do podniesionej w skardze kwestii zaniechania określenia, jakie "roboty budowlane/rozbiórki" powinny zostać podjęte w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wyjaśnić należy, że – jak zauważa się w orzecznictwie - konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż możliwe jest jednoczesne nałożenie zarówno obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jak i obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 566/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1389/21 CBOSA). W realiach badanej sprawy organ uznał, że na etapie zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie zachodzi jednocześnie potrzeba nałożenia na inwestora spornego obiektu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, a działanie to – w ocenie Sadu - nie może zostać zakwalifikowane jako naruszające prawo.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola nie potwierdziła też, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy ustaliły stan faktyczny w zakresie niezbędnym i jednocześnie wystarczającym do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym jej usunięcia z obrotu prawnego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając przy tym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.