II SA/Wa 860/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S.P. na uchwałę Rady [...] z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał i stanowiska Rady [...] 1. oddala skargę w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała stwierdza nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.

Rada [...] uchwałą z [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. LXX/2182/2010 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), stwierdziła nieważność:

I) (w § 1) uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r.:

1) nr [...] - w sprawie wyrażenia opinii na temat zmian w załączniku dzielnicowym nr [...] do uchwały budżetowej [...] na rok 2017;

2) nr [...] - w sprawie wyrażenia opinii na temat zmian w załączniku dzielnicowym nr [...] do uchwały budżetowej [...] na rok 2017;

3) nr [...] - w sprawie wyrażenia opinii na temat zmian w załączniku dzielnicowym nr [...] do uchwały budżetowej [...] na rok 2017- wydatki majątkowe;

4) nr [...] - w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...];

5) nr [...] - w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...];

II) (w § 2) uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r.:

1) nr [...] - w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy [...];

2) nr [...] - w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...];

3) nr [...] - w sprawie ustalenia liczby członków Zarządu Dzielnicy [...];

4) nr [...] - w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...];

5) nr [...] - w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...];

oraz stanowiska Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy sali Sesji w Urzędzie Dzielnicy [...] im. [...]. M. K.

W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru stwierdził, że wyżej wymienione uchwały naruszają kryterium zgodności z prawem, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na podstawie § 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy. Wywiódł, że Rada [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdziła nieważność m.in. uchwały z [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie odwołania M. C. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] oraz uchwały z [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie wyboru H. G. na funkcję Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...]. W związku z tym, H. G. nie była w dniu zwołania przez nią sesji [...] Przewodniczącą Rady Dzielnicy [...]. Co za tym idzie, zwołanie tej sesji Rady Dzielnicy dokonane zostało przez osobę nieuprawnioną. Uchwały podjęte podczas sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną dotknięte są natomiast wadą nieważności.

Skargę na uchwałę z [...] marca 2018 r. nr [...] wniósł S. P., radny Dzielnicy [...], którego uchwałą Rady Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] wybrano na funkcję [...] Burmistrza Dzielnicy [...].

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy [...].

Podnosząc powyższy zarzut, S. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o dopuszczenie dołączonych dowodów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz rozpoznanie sprawy razem ze sprawą ze skargi H. G. na uchwałę Rady [...] z [...] marca 2018 r. nr [...].

S. P. dołączył do skargi odpis pisma z 13 kwietnia 2018 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] wzywającego do zwołania tzw. sesji nadzwyczajnej zgodnie z wnioskiem wymaganej liczby radnych z 6 kwietnia 2018 r.

Rada [...] wniosła o oddalenie skargi i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lipca 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

W piśmie z 2 listopada 2018 r. S. P. wniósł o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj.:

1. wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu [...] na okoliczność paraliżowania przez blisko rok jakichkolwiek prac Rady Dzielnicy [...] przez Przewodniczącego, polegającego na ogłaszaniu przerw w sesji [...] z [...] listopada 2017 r. natychmiast po otwarciu obrad, kolejno do [...]lutego 2017 r., [...] maja 2018 r., [...]sierpnia 2018 r. oraz [...]listopada 2018 r.;

2. oświadczenia Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] z [...] maja 2018 r. na okoliczność ujawnienia faktycznych motywów ogłaszania przez blisko rok przerw w sesji wskazanej w pkt. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 listopada 2018 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie , stwierdzając, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 640/18 ze skargi H. G. na uchwałę Rady [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] listopada 2017 r., w której przedmiotem oceny jest prawidłowość powołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 640/18: 1. oddalił skargę H. G. na uchwałę Rady [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie w jakim stwierdza nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] z [...]listopada 2017 r. nr [...] oraz uchwały Rady Dzielnicy [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. odrzucił skargę H. G. na uchwałę Rady [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w pozostałym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 885/21 oddalił skargę kasacyjną H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 640/18 (wniesioną w zakresie, w jakim oddalono nim skargę).

W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji stwierdził, że odwołanie i dokonanie wyboru m.in. przewodniczącego rady poprzez podjęcie uchwały przez radę gminy (także dzielnicy) jest skuteczne wówczas, gdy obradom przewodniczy uprawniona osoba. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył natomiast, że na sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...]listopada 2017 r. przebywał zarówno Przewodniczący tej Rady, jak i jej Wiceprzewodniczący, a tym samym tylko te osoby mogły skutecznie prowadzić obrady. Ponieważ żadna z ww. osób (lecz najstarszy wiekiem radny) nie przewodniczyła obradom, podczas których podjęto uchwały o (1) odwołaniu z funkcji przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] M. C. oraz (2) wyborze H. G. na przewodniczącą Rady Dzielnicy [...], to uchwały te dotknięte są wadą nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 marca 2022 r. podjął postępowanie sądowoadministracyjne zawieszone postanowieniem z 9 listopada 2018 r.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze i piśmie z 2 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I.

1. Zgodnie z art. 58 §1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

2. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

3. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem nie tylko istnienie interesu prawnego, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia zaskarżonym aktem.

4. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny S. P. wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdza nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą wybrano skarżącego na funkcję Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...].

5. Pozostałe objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwały i stanowisko Rady Dzielnicy [...] nie wpływają na sytuację prawną S. P. Tym samym, także zaskarżona uchwała w zakresie, w którym stwierdza nieważność tych pozostałych uchwał i stanowiska, nie narusza interesu prawnego skarżącego.

6. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w punkcie 2 wyroku odrzucił skargę S. P. na uchwałę Rada [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie, w jakim stwierdza ona nieważność pozostałych – poza uchwałą z [...] grudnia 2017 r. nr [...] – uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] i [...] grudnia 2017 r. i stanowiska z [...] grudnia 2017 r.

II.

W zakresie, w którym skarga jest dopuszczalna, okazała się ona niezasadna.

1. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. LXX/2182/2010 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420 ze zm.; stan prawny na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały; dalej powoływany jako "Statut").

2. Stosownie do treści § 62 ust. 1 Statutu, działalność organów dzielnicy podlega nadzorowi m.in. na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z § 64 ust. 1 Statutu, istotne naruszenie przez uchwałę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

3. Niezgodne z prawem zwołanie sesji rady organu samorządu terytorialnego (również organ jednostki pomocniczej) oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną stanowi istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Uchwały podjęte podczas sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, dotknięte są zatem wadą nieważności (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 1244/01

– niepublikowany, dostępny: Lex nr 82677; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1215/17 – niepublikowany, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2005 r. sygn. akt II SA 2113/03

– niepublikowany, dostępny: Lex nr 164951).

4. Uchwała z [...] grudnia 2017 r. nr [...] została podjęta podczas sesji Rady Dzielnicy [...] zwołanej przez H. G..

5. Uchwała z [...] listopada 2017 r. nr [...] o wyborze H. G. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] dotknięta była wadą nieważności, w związku z czym Rada [...] stwierdziła jej nieważność uchwałą z [...] marca 2018 r. nr [...]. Rzeczona uchwała wywołuje skutek ex tunc, tj. od dnia podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono. Wybór H. G. na funkcję Przewodniczącego Rady stał się więc nieważny od momentu jego dokonania.

6. Uchwała z [...] marca 2018 r. (w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]) była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 listopada 2018 r. potwierdził jej prawidłowość. Z kolei wyrok Sądu z 15 listopada 2018 r. był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 18 stycznia 2022 r. także potwierdził, że stwierdzenie nieważności uchwały [...] było zasadne.

7. Kwestia zwołania obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] przez H.G., jako osobę do tego nieuprawnioną, jest zatem obecnie prawomocnie przesądzona.

8. Zaskarżoną uchwałą zasadnie zatem stwierdzono nieważność uchwały o wyborze skarżącego na funkcję Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...].

9. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w punkcie 1 wyroku.