II SA/Wa 813/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. C. T., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- zreferowano wniosek Funkcjonariusza z [...] lutego 2017 r.,

- decyzją z [...] stycznia 2022 r. odmówiono wyłączenia stosowania wobec Funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

w następstwie wniesienia skargi - wyrokiem z 13 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 452/22) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylił decyzję z [...] stycznia 2022 r.,

- Funkcjonariusza zwolniono ze służby w Policji w dniu [...] kwietnia 2006 r.; ma on ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury,

- Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwany dalej "IPN", uznał za służbę Funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od [...] września 1988 r. do [...] stycznia 1990 r. – 1 rok, 4 miesiące i 15 dni;

w sprawie ustalono, że całkowity okres służby Funkcjonariusza to 17 lat, 7 miesięcy i 2 dni; ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres 11 miesięcy i 29 dni zasadniczej służby wojskowej,

- z kopii przekazanych przez IPN kompletnych akt osobowych nie wynika, aby Funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- Komendant Główny Policji - w piśmie z 18 stycznia 2018 r. - przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Funkcjonariusza; ze zgromadzonych dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki; wyróżniany był nagrodami pieniężnymi, wielokrotnie podwyższano mu dodatek służbowy i funkcyjny; odznaczono go ponadto Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant"; jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających udział Funkcjonariusza

w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

- krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

- dalej wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "krótkotrwałość służby", "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek",

- w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 452/22 zobligowano organ do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem dokonania wnikliwej oceny, czy

w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa

w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

- została spełniona przesłanka "krótkotrwałości służby"; organ nie zakwestionuje także rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Funkcjonariusza

w trakcie pełnienia przez niego służby po 12 września 1989 r.; jednocześnie wskazano, że Funkcjonariusz w sposób świadomy rozpoczął służbę

w strukturach Służby Bezpieczeństwa, będąc jeszcze studentem ostatniego roku historii; następnie, w dniu [...] stycznia 1988 r. ponownie zwrócił się

o przyjęcie do służby, wskazując, że po czteromiesięcznym przeszkoleniu

w Centrum Szkolenia [...] w [...] rozpoczął praktykę

w jednostce wojskowej, gdzie pełni funkcję instruktora młodzieżowego w sekcji politycznej jednostki, będąc odpowiedzialnym za całość funkcjonowania batalionowej organizacji ZSMP; podkreślił, że z racji wykształcenia, specjalności wojskowej oraz światopoglądu najchętniej podjąłby służbę

w pionie polityczno- wychowawczym; dodał, że pracę tę lubi, zna i chciałby ją kontynuować w organach MSW,

- wobec powyższego bezsprzecznym pozostaje, że rozpoczęcie służby przez Funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa nastąpiło z jego własnej inicjatywy, wynikającej z prezentowanego światopoglądu; było ono

w pełni świadome i zaplanowane, co niewątpliwie wpływa na jego niekorzyść,

- w ankiecie osobowej złożonej [...] lutego 1987 roku w punkcie 35. "Dodatkowe dane o sobie i rodzinie", Funkcjonariusz wskazał, że chęć podjęcia służby

wiąże się z tym, że od dawna interesuje go praca polityczna; działa

w organizacji młodzieżowej, nieobca jest mu praca społeczna i zależy mu

na dobru kraju i ustroju, który w pełni akceptuje; podkreślił, że swą służbą

w organach MSW mógłby w dalszym ciągu rozwijać swój światopogląd

i przekonania polityczne; przyjmujący ankietę na podstawie rozmowy

z Funkcjonariuszem zamieścił w niej zapis, że: "Kandydat (...) bardzo dobrze orientuje się w sytuacji polityczno-gospodarczej kraju. (...) Po odpowiednim przygotowaniu posiada perspektywy na wartościowego funkcjonariusza SB.",

- powyższe świadczy o tym, że Funkcjonariusz posiadał cechy, które ówczesne władze uznały za przydatne w służbie na rzecz totalitarnego państwa

i w związku z tym wiązały z nim konkretne plany; konsekwencją tego było skierowanie Funkcjonariusza do Wydziału Bezpieczeństwa Państwa Akademii [...] w [...] w celu ukończenia Studium Oficerskiego

i mianowanie na podporucznika Milicji Obywatelskiej; postawa taka, związana

z pozostawaniem w zgodzie z ówczesnym światopoglądem materialistycznym, reprezentowanie konkretnej ideologii, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek,

- zawodowa aktywność Funkcjonariusza polegająca na wykonywaniu pracy operacyjnej na stanowisku inspektora nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej; charakter tej służby wiązał się bezpośrednio z zaangażowaniem w realizację zadań

na rzecz ustroju totalitarnego,

- odnosząc się do kwestii oceny służby pełnionej przez Funkcjonariusza po dniu 12 września 1989 r., decydujące znaczenie ma fakt dobrowolnego przystąpienia do służby w organach państwa totalitarnego, jak również charakter pełnionej przez niego służby,

- zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 452/22 kwestie przyznania Funkcjonariuszowi odznaczeń państwowych i resortowych, uwzględniono poprzez przyjęcie spełnienia przez niego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- w pełni świadomy wybór i deklaracja wstąpienia do służby w strukturach działających na rzecz totalitarnego państwa, jak również realizowanych typowych dla tego ustroju zadań, m.in. poprzez służbę w pionie operacyjnym jego struktur, przemawia za brakiem uznania przedmiotowej sprawy jako stanowiącej szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem Funkcjonariusza art. 15c, art. 22a

i art. 24a tej ustawy.

W skardze wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji z uwagi

na ponowne błędne zinterpretowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz zobowiązanie organu do uwzględnienia wytycznych Sądu co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.

- organ założył, że skoro Funkcjonariusz służył na stanowisku inspektora Grupy [...] SB RUSW w [...] to musiał wykonywać pracę operacyjną, która nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, a charakter tej służby wiązał się bezpośrednio z zaangażowaniem w realizację zadań na rzecz ustroju totalitarnego; organ nie zweryfikował tej tezy w żaden sposób, podtrzymując wcześniej dokonaną ocenę w tym zakresie, w sytuacji, gdy winien był zestawić powyższe okoliczności z ponad 17-letnią służbą Funkcjonariusza, nienaganną służbą w Policji, jak również

z przyznanymi mu odznaczeniami państwowymi: Srebrnym Krzyżem Zasługi

i Brązowym Krzyżem Zasługi oraz odznaczeniami resortowymi, wyróżnieniami i listami gratulacyjnymi,

- w latach służby Funkcjonariusza w Policji podlegli organowi komendanci Policji potrafili docenić jego kompetencje oraz zaangażowanie w zarządzaniu jednostkami organizacyjnymi Policji, umiejętnego wdrażania koncepcji Community Policing, budowania lokalnych koalicji na rzecz bezpieczeństwa publicznego, co skutkowało wielokrotnym awansowaniem, nagradzaniem

i wyróżnianiem, włącznie ze skierowaniem na szkolenie menedżerskie

w Stanach Zjednoczonych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano

z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – przez błędne uznanie, jakoby – wobec ustalonego stanu faktycznego – nie zachodziły wskazane tam przesłanki wyłączenia wobec Funkcjonariusza stosowania reguł ogólnych art. 15c, 22a oraz 24a danego aktu. Słuszne są w danym zakresie zarzuty skargi.

Na wstępie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji, jak i rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, byli związani ocenami prawnymi, wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Wa 452/22. Wskazano tam m.in.:

- "[...] Skarżący pełnił w sposób krótkotrwały służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., bo całkowity okres służby Skarżącego to 17 lat, 7 miesięcy i 2 dni, a służba na rzecz totalitarnego państwa wynosiła rok, 4 miesiące i 15 dni, co stanowiło ok. 7,8% ogółu służby.",

- "Sąd zgadza się też ze stanowiskiem Ministra, uznając je za trafne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że spełniono także przesłankę rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.).",

- "[...] niewystarczające i wadliwe było uwypuklenie przez Ministra w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" przede wszystkim okoliczności ubiegania się przez Skarżącego o przyjęcie do SB na ostatnim roku studiów, jak również powoływanie się na zainteresowanie pracą polityczną oraz determinacją w dążeniu do celu, a także aktywną działalność Skarżącego w ZSMP (podanie z [...] stycznia 1988 r. i notatka służbowa

z [...] marca 1987 r.) – co organ odczytał jako zaangażowanie w działalność na rzecz ustroju państwa totalitarnego i umacnianie ustroju tegoż państwa. Zdaniem Sądu Minister powinien zestawić powyższe okoliczności z ponad

17-letnią, nienaganną służbą Skarżącego w Policji, jak również z przyznanymi Skarżącemu odznaczeniami państwowymi: Srebrny Krzyż Zasługi (2005 r.)

i Brązowy Krzyż Zasługi (2001 r.) oraz z odznaczeniami resortowymi, wyróżnieniami i listami gratulacyjnymi od samorządowców i związkowców oraz innych dowodów uznania i wdzięczności. Minister powinien także rozważyć

w kontekście przesłanki z art. 8a u.z.e.f. - "szczególnie uzasadnionego przypadku" - zwolnienie Skarżącego ze służby w Policji [...] kwietnia 2006 r. -

w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA

w [...] z [...] marca 2006 r. o całkowitej niezdolności do służby

i o zaliczeniu Skarżącego do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.",

- "Minister nie analizował ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaki rodzaj aktywności zawodowej prowadził Skarżący oraz czy ograniczała się ona do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. w służbie na rzecz państwa jako takiego.",

- "Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Minister prawidłowo przyjął, że służba Skarżącego była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", to tym bardziej powinien w ramach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zbadać czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się

do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej,

tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.",

W świetle sformułowanych ocen organ winien był ponownie przeanalizować sprawę w kontekście spełnienia przez Funkcjonariusza przesłanek zastosowania wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ nie kwestionował spełnienia wymagania, wskazanego art. 8a ust. 1

pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Pozostało mu więc do ustalenia, czy sprawa Funkcjonariusza stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Niejako w uzupełnieniu do wcześniejszych ustaleń organu oraz tez Sądu zawartych w wydanym w sprawie Funkcjonariusza wyroku, wypada skonstatować, że okres służby Funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, trwający nieco ponad 16 miesięcy, trzeba traktować wręcz jako bardzo krótki. Znacznie bowiem dłuższe przedziały czasu - np. od ponad 5 do 8 lat - są kwalifikowane jako krótkotrwałe (tak np. prawomocne wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 2268/19, 38/20, 202/20 i 444/20, wyrok NSA o sygn. akt III OSK 1926/21 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: wyroki w sprawach o sygn. akt I OSK 2125/19, I OSK 1976/19, I OSK 1631/19, dostępne w CBOSA), za okres krótkotrwałej służby można uznać 20% całego okresu służby funkcjonariusza, tymczasem w sprawie Funkcjonariusza okres ten wyniósł tylko około 8%.

Organ podejmując się oceny, której zakres został wyznaczony wyrokiem Sądu, a mianowicie, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", wyjaśnił, że były Funkcjonariusz posiadał cechy, które ówczesne władze uznały

za przydatne w służbie na rzecz totalitarnego państwa i w związku z tym wiązały

z nim konkretne plany. Konsekwencją tego było skierowanie Funkcjonariusza

do Wydziału Bezpieczeństwa Państwa Akademii [...] w [...] w celu ukończenia Studium Oficerskiego i mianowanie na podporucznika Milicji Obywatelskiej. Pozostawanie Funkcjonariusza w zgodzie z ówczesnym światopoglądem materialistycznym, reprezentowanie konkretnej ideologii, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Dalej organ wskazał, że Funkcjonariusz pełnił służbę na stanowisku inspektora Grupy [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] – wchodzącej w skład organów bezpieczeństwa państwa – komórki realizującej zadania operacyjne. Zawodowa aktywność Funkcjonariusza nie ograniczała się w związku z tym do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, gdyż jej charakter wiązał się bezpośrednio

z zaangażowaniem w realizację zadań na rzecz ustroju totalitarnego.

Organ przywołał także okoliczności podjęcia służby przez Funkcjonariusza, które zresztą były znane już poprzednio. Należy przy tym zauważyć, że regulacje szczególne – dotyczące obniżenia uposażeń wobec służby na rzecz totalitarnego państwa – dotyczą wyłącznie osób, które czyniły to dobrowolnie. Nie może mieć więc znaczenia w sprawie, czy Funkcjonariusz był zainteresowany zatrudnieniem akurat

w pionach Służby Bezpieczeństwa. Kwestia ta nie może mieć jednak istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Organ nie sprostał wytycznym Sądu, poddając powtórnie analizie okoliczności towarzyszące przystąpieniu Funkcjonariusza do służby, znane już wcześniej warunki jej pełnienia oraz odnosząc się do podzielanych przez niego poglądów właściwych ustrojowi totalitarnemu, nie uzasadniając dlaczego uznał, że w sprawie nie mógł zastosować wyjątku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, do czego obligowało go uprzednie orzeczenie Sądu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie negatywne przesłanki zastosowania wyjątku przewidzianego przez ustawodawcę stoją za takim rozstrzygnięciem. Wywody organu stanowią niejako powtórzenie znanej wcześniej jego argumentacji, która nie spotkała się z aprobatą orzekającego już w sprawie Funkcjonariusza Sądu. Jednocześnie jako nieistotne z punktu widzenia zastosowania wspomnianego wyjątku uznać należy stwierdzenie organu, że przyznane Funkcjonariuszowi odznaczenia państwowe i resortowe zostały uwzględnione w ramach przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, skoro już uprzednio uznano ją za spełnioną, a co za tym idzie, nie wymagała uzasadnienia.

Pomimo, że decyzja o włączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy – obowiązkiem organu było wydanie orzeczenia pozytywnego dla Funkcjonariusza,

w związku z treścią art. 7 Kpa. in fine. Orzeczenie w tej sprawie nie może być rozumiane jako dowolne. W sprawie wystąpiły opisane przepisem przesłanki zastosowania wyjątku, a nie ujawniono okoliczności, które by mogły przeciw temu przemawiać. W szczególności nie może być nią zaangażowana służba Funkcjonariusza w okresie przed 31 lipca 1990 r., czy też przynależność

do batalionowej organizacji ZSMP, w której pełnił on funkcję instruktora młodzieżowego w sekcji politycznej jednostki.

Organ pominął ponadto okoliczność odejścia Funkcjonariusza ze służby

w związku z orzeczeniem wobec niego całkowitej niezdolności jej pełnienia

i zaliczeniem do grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, jednakże wobec zaistnienia w sprawie warunków zastosowania wyjątku, kwestia ta – jako ewentualna dodatkowa przesłanka przemawiająca za wyłączeniem zasad ogólnych – pozostaje bez wpływu

na treść rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.