II SA/Wa 681/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2021 r. nr [...]

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu.

W toku postępowania organ ustalił, że K.T. na 51 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat, 1 miesiąc i 7 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił 2 lata i 10 miesięcy tych okresów. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2021 r. wynika, że całkowita niezdolność do pracy istniała u wnioskodawcy na 1 stycznia 2020 r. Przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy był częściowo niezdolny do pracy od [...] stycznia 2007 r. Istniejąca częściowa niezdolność do pracy nie uniemożliwiała mu podjęcia zatrudnienia, a jedynie je ograniczała.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rozrachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Tak więc przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo musza usprawiedliwiać szczególne okoliczności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podał, że przyczyną niewykonywania pracy była choroba. Samo jednak istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu początków niezdolności do pracy nie można opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstanie niezdolności.

Z posiadanej dokumentacji wynika, że od 20 marca 1999 r. do 26 kwietnia 2001 r., od 28 października 2001 r. do 11 maja 2003 r. oraz 12 września 2003 r. do 31 grudnia 2019 r. K.T. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie udokumentował również innych zdarzeń zewnętrznych niezależnych od woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.

Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.

K.T. uznając powyższą decyzję za krzywdzącą zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania rentowego przez ZUS Oddział w [...] i innych przepisów, poprzez błędną analizę materiału dowodowego i sprzeczne z nimi ustalenia okoliczności sprawy, bowiem od wielu lat legitymuje się szeregiem schorzeń, w tym ([...], na które leczył się i leczy szpitalnie),o których wiedzę miał organ.

Skarżący zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację życiową (jest samotny, całkowicie niezdolny do pracy) i materialną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W myśl art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl zaś art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także taki stan zdrowia, który obiektywnie ogranicza i utrudnia możliwości zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, dostępny w Internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona.

Zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miał podstaw do przyjęcia, że po stronie skarżącego nie istniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Organ akcentując istnienie przerw w zatrudnieniu od 20 marca 1999 r. do 26 kwietnia 2001 r., od 28 października 2001 r. do 11 maja 2003 r. oraz od 12 września 2003 r. do 31 grudnia 2019 r. pominął podnoszoną przez K.T. we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, że przyczyną niewykonywania zatrudnienia w spornych okresach była choroba i długotrwałe pobyty w szpitalu. Z akt sprawy wynika, że skarżący od wielu lat (co najmniej od 2009 r.) jest objęty opieką [...] i przebywał na leczeniu szpitalnym od 22 listopada 2012 r. do 24 stycznia 2013 r., od 4 kwietnia 2014 r. do 9 czerwca 2014 r., od 12 grudnia 2017 r. do 27 kwietnia 2018 r., od 3 stycznia 2019 r. do 6 czerwca 2019 r., od 12 grudnia 2019 r. do 10 czerwca 2020 r., od 12 listopada 2020 r. do 12 maja 2021 r., od 28 października 2021 r. do nadal, co potwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] z 17 marca 2022 r. Fakt ten nakładał na organ obowiązek szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie nie odniósł się do faktu, że z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2021 r. wynika brak możliwości ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, wskazano jedynie, iż stwierdzona niezdolność do pracy nie powstała przed 10 marca 2004 r. W związku z tym istnieje przypuszczenie, że problemy ze zdrowiem mogły pojawić się dużo wcześniej, a zatem w okresach przerw w zatrudnieniu.

W tym kontekście należało rozważyć, jak choroba skarżącego mogła wpłynąć na jego sytuację na rynku pracy i możliwość podjęcia zatrudniania.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę należy stwierdzić, że organ rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie przeanalizował z należytą starannością pojawiających się problemów zdrowotnych, które nasilając się mogły skutecznie ograniczać jego aktywność zawodową zwłaszcza w sytuacji zamieszkiwania na wsi, gdzie dostęp do rynku pracy jest utrudniony.

Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej (aczkolwiek niekwalifikowane przez lekarza orzecznika ZUS jako całkowita niezdolność do pracy) mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS poprzez ustalenie całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia.

Rozpatrując ponownie wniosek K.T. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.