II SA/Wa 676/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Protokolant referent Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] lutego 2023 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z [...] grudnia 2022 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia M. S. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 145; dalej: "u.P.") z dniem 19 grudnia 2022 r.

Zaskarżony rozkaz personalny zapadł w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w W. (dalej: "KPP") zwrócił się do KWP o wdrożenie procedury zmierzającej do zwolnienia skarżącego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.

W obszernych motywach tego wniosku KPP podał, że [...] czerwca 2022 r. zgłosiła się do niego policjantka Posterunku Policji w G., która poinformowała o wielu przekroczeniach uprawnień i niedopełnianiu obowiązków służbowych, których skarżący dopuszczał się podczas służb. I tak np. funkcjonariusz celowo legitymował osoby nieletnie, a następnie bezprawnie przeszukiwał (bez sporządzania protokołu) w celu ujawnienia przy nich papierosów, które im zabierał i prawdopodobnie później wypalał. Nigdy w notatniku służbowym nie dokonywał adnotacji o przeprowadzonych przeszukaniach i rekwirowaniu papierosów. Jego wpisy w notatniku ograniczały się do informacji o asekuracjach przy czynnościach wykonywanych przez innych funkcjonariuszy. Nadto skarżący zachowuje się nieetycznie, nie okazuje szacunku osobom, wobec których podejmuje czynności; traktuje ich wręcz jak bandytów czy chuliganów. Podczas służb w godzinach wieczorowo-nocnych funkcjonariusz śpi w radiowozie na rozłożonym fotelu, pozostawiając pas główny z całym oprzyrządowaniem (tj. środkami przymusu bezpośredniego, w tym bronią służbową) na tylnej kanapie radiowozu. Policjantka oświadczyła, iż nie czuje się bezpiecznie i pewnie, pełniąc służbę ze skarżącym, a także wstydzi się jego zachowania.

KPP, w oparciu o zebrane informacje, opisał we wniosku interwencje z udziałem funkcjonariusza, w wyniku których miało dojść do zaboru papierosów oraz butelki alkoholu. Jak KPP zaznaczył, materiały w tych sprawach zostały przekazane do prokuratury.

KPP wskazał też na lekceważącą postawę funkcjonariusza do obowiązków służbowych, jak również w stosunku do przełożonych. Otóż skarżący chwalił się, że specjalnie korzysta z absencji chorobowej, zwłaszcza w weekendy, kiedy to finansowo nadrabia ten okres z wypracowanych wcześniej w danym miesiącu nadgodzin. W ten sposób w ciągu 6 miesięcy faktycznie przepracowuje tylko 2 miesiące, co zauważają inni policjanci. Jednocześnie osiąga słabe wyniki w służbie; wykazuje nikłe zaangażowanie; nie zna topografii miasta i gminy, w której pełni służbę; jest niezaradny, w szczególności w sytuacjach stresogennych, przez co naraża innych policjantów; bardzo często korzysta ze zwolnień lekarskich, co irytuje innych funkcjonariuszy, którzy muszą go zastępować (od rozpoczęcia służby, tj. od [...] kwietnia2016 r. do złożenia niniejszego wniosku o zwolnienie skarżący przebywał łącznie 497 dni na zwolnieniu lekarskim). Funkcjonariusz kilkakrotnie był przenoszony służbowo, a policjanci z tych jednostek, w tym jego przełożeni, podkreślali roszczeniową postawę skarżącego, także w stosunku do starszych i bardziej doświadczonych policjantów, jak też naruszanie przez skarżącego zasad poprawnego zachowania i kultury osobistej.

Pismem z [...] września 2022 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Jednocześnie organ pierwszej instancji, w trybie art. 43 ust. 3 i 4 u.P., wezwał funkcjonariusza do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej w terminie 3 dni od dnia doręczenia tego pisma, jak również pouczył o skutkach braku takiego wskazania. W raporcie z [...] września 2022 r. skarżący wskazał Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów Województwa Wielkopolskiego jako reprezentującą go zakładową organizację związkową. Powyższa organizacja, w odpowiedzi na wezwanie KWP do przedstawienia opinii w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, w piśmie z [...] października 2022 r. przekazała, że ze względu na pojawiające się wątpliwości funkcjonariusz powinien być reprezentowany przez adwokata w celu zapewnienia mu ochrony prawnej, jak również zwróciła uwagę na zasadę domniemania niewinności, którą należy stosować wobec każdego obywatela Polski.

W piśmie z [...] października 2022 r. skarżący szczegółowo odniósł się do zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów. Pismem z [...] października 2022 r. zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik funkcjonariusza - adwokat Wojciech Wiza, domagając się przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność przebiegu służby, przebiegu interwencji i zarzucanego skarżącemu przywłaszczenia mienia - butelki z napojem alkoholowym, a także z wyjaśnień skarżącego. W dniu [...] listopada 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego i jego pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia ewentualnych żądań oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...] KWP odmówił uwzględnienia zgłoszonych przez pełnomocnika funkcjonariusza wniosków dowodowych.

Przy piśmie z [...] listopada 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. przesłał do organu pierwszej instancji kopię materiałów postępowania przygotowawczego sygn. akt [...], tj.: postanowienia z [...] listopada 2022 r. o przedstawieniu skarżącemu trzech zarzutów obejmujących czyny z art. 231 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 17 ze zm.; dalej: "k.k.") oraz protokołu przesłuchania funkcjonariusza z 24 listopada 2022 r. Prokurator zarzucił skarżącemu, że:

1. w dniu [...] listopada 2021 r. w G., województwo wielkopolskie, spod garażu w rejonie bloku oznaczonego numerem 14 na ulicy doktora P. K. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przekroczył uprawnienia funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w W. podczas wykonywania obowiązków służbowych związanych z interwencją dotyczącą zakłócania porządku publicznego poprzez przywłaszczenie sobie pozostawionej w reklamówce pod garażem cudzej butelki alkoholu marki Jagermeister o pojemności 0,7 litra i wartości 70 złotych, czym działał na szkodę interesu prywatnego Ł. K., B. C. i R. S., tj. popełnienie czynu z art. 231 § 1 i 2 k.k.;

2. w dniu [...] marca 2022 r. w G., województwo wielkopolskie, na ulicy Zamkowej w rejonie zamku w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przekroczył uprawnienia i nie dopełnił obowiązków funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w W. podczas wykonywania czynności służbowych związanych z patrolowaniem terenu poprzez dokonanie bez istnienia ku temu podstaw faktycznych przeszukania nieletniego M. F., a następnie niesporządzenie protokołu przeszukania z tej czynności i dokonanie zaboru celem przywłaszczenia dwóch papierosów marki LD o wartości poniżej 16 złotych ujawnionych podczas przeszukania M. F., czym działał na szkodę interesu prywatnego M. F. i interesu publicznego, tj. popełnienie czynu z art. 231 § 1 i 2 k.k.;

3. w dniach [...] i [...] czerwca 2022 r. w G., województwo wielkopolskie, działając w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przekroczył uprawnienia i nie dopełnił obowiązków funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w W. podczas wykonywania czynności służbowych związanych z patrolowaniem terenu poprzez dokonanie bez istnienia ku temu podstaw faktycznych przeszukania nieletnich, a następnie niesporządzenie protokołów przeszukania z tych czynności i dokonanie zaboru celem przywłaszczenia ujawnionych podczas przeszukań papierosów, mianowicie w dniu [...] czerwca 2022 r. na placu zabaw przy ulicy Osada dokonał przeszukania osoby nieletniego Marcelego N. i zaboru celem przywłaszczenia jednego papierosa marki Winston o wartości poniżej 15 złotych oraz w dniu [...] czerwca 2022 r. na Rynku dokonał przeszukania osoby nieletniego P. M. i zaboru celem przywłaszczenia jednego papierosa marki [...] o wartości poniżej 15 złotych, czym działał na szkodę interesu prywatnego M. N., P. M. i interesu publicznego, tj. popełnienie czynu z art. 231 § 1 i 2 w związku z art. 12 § 1 k.k.

Skarżący, przesłuchany w charakterze podejrzanego, nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów i odmówił składania wyjaśnień.

W tej sytuacji KPP rozkazem personalnym z [...] listopada 2022 r. nr [...]zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od [...] listopada 2022 r. do [...] lutego 2023 r. W piśmie z [...]grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego zażądał wystąpienia KWP do Prokuratury Rejonowej w T. udostępnienie protokołów przesłuchania świadków oraz ponowił wniosek o przesłuchanie świadków wymienionych we wcześniejszej korespondencji z [...] października 2022 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w ww. piśmie z [...] grudnia 2022 r.

Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2022 r. nr [...], KWP, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.P., zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., ww. rozstrzygnięciu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zwolnienie policjanta ze służby w Policji może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję o zwolnieniu ze służby. W niniejszej sprawie KWP powołał się na fakt przedstawienia skarżącemu zarzutów, ale nie stwierdził, czy funkcjonariusz popełnił zarzucane mu czyny, gdyż kwestia ta nie należy do jego kompetencji. Okoliczność prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego nie może pozostać niezauważona. Bez względu na wynik tego postępowania, podważa to interes służby i godzi w dobre imię formacji. Interes służby jest mierzony interesem społecznym i jako ważny winien determinować podejmowaną decyzję o zwolnieniu oraz górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza, gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym co do zasady negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Postawa funkcjonariusza wskazuje, iż nie spełnia on podstawowego warunku, jakim jest zdolność do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej w formacjach uzbrojonych, co w myśl art. 25 ust. 1 u.P. stanowi podstawowy warunek pełnienia służby w Policji i uniemożliwia pozostawienie go w służbie bez uszczerbku dla ważnych interesów tej formacji, jej dobrego imienia i wiarygodności. Skarżący świadomie ignoruje obowiązujące normy prawne, nie przejawia gotowości podporządkowania się szczególnej dyscyplinie policyjnej, a takie świadome, umyślne działania uniemożliwiają kontynuowanie przez niego służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów oraz wizerunku. Taki stan rzeczy bezspornie jest sprzeczny z interesem organu i godzi w "ważny interes służby". KWP zaakcentował, iż interes służby to również wartość polegająca na stałym spełnianiu przez policjanta wymogów stawianych charakterowi osoby ubiegającej się o przyjęcie do służby w Policji, określonych w art. 25 ust. 1 u.P., takich jak: nieposzlakowana opinia, przejawiająca się brakiem nagannych postaw wobec Państwa, społeczeństwa, kolegów – funkcjonariuszy i przełożonych, jak też obowiązek przestrzegania prawa oraz ochrony ustanowionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego. Już samo przedstawienie skarżącemu zarzutów w postępowaniu karnym (co jest faktem bezspornym w przedmiotowej sprawie) ma niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji. Świadczy także o utracie przez funkcjonariusza przymiotu nieposzlakowanej opinii. Organ pierwszej instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 921/16, w którym podniesiono, iż utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją również spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby

w kręgu podejrzeń bądź insynuacji (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bacząc, iż funkcjonariuszowi zarzucono popełnienie przestępstw stypizowanych w art. 231 § 1 i 2 k.k. pozostających w bezpośrednim związku z pełnioną przez niego funkcją publiczną i zagrożonych surową karą, KWP zwrócił uwagę, że Policja podlega wyjątkowym wymaganiom i jest uważnie obserwowana przez społeczeństwo, co powoduje konieczność dyscyplinowania policjantów oraz szczególnego dbania o prawidłowość własnego postępowania. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga - dla skutecznego i prawidłowego działania - przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z jej działalnością zaufanie społeczne. Policja ma również przeciwdziałać zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele przyznanych jej uprawnień pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich. Dlatego też policjant - bez względu na to, czy pełni służbę, czy znajduje się poza nią - powinien swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionej funkcji, a jednocześnie unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji.

Organ pierwszej instancji podsumował, iż skarżący, jako osoba sprawująca funkcję publiczną, jest poddany surowszej ocenie niż pozostali obywatele, wedle łacińskiej paremii honos habet onus (honor przynosi ciężar), jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1589/04.

W odwołaniu od opisanego wyżej rozkazu personalnego KWP funkcjonariusz zarzucił naruszenie:

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie wskutek nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji indywidualizmu przypadku w sytuacji, gdy decyzja przejawiająca się w wydanym rozkazie personalnym ma częściowo charakter uznaniowy;

2) art. 8 w związku z art. 5 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji, albowiem funkcjonariusz pozostawał w przekonaniu, iż ewentualne dalsze decyzje w sprawie jego służby będą podjęte po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego, a nadto poprzez naruszenie naczelnej zasady procesu karnego - zasady domniemania niewinności;

3) art. 108 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek warunkujących możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4) art. 78 § 1 w związku z art. 10 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w pismach z [...] października 2022 r. i z [...] grudnia 2022 r.;

5) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego, rzetelnego i skrupulatnego wyjaśnienia okoliczności sprawy;

6) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego oraz jego wadliwą analizę na etapie wydania decyzji, z jednoczesnym całkowitym pominięciem indywidualnej sytuacji funkcjonariusza i okoliczności szczególnych takich jak wieloletnia służba skarżącego, brak jakichkolwiek wcześniejszych skarg czy zastrzeżeń do jego postawy;

7) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i arbitralną ocenę materiału dowodowego, szczególnie odstąpienie od oceny zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie się jedynie na postanowieniu o przedstawieniu zarzutów w postępowaniu karnym.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, umorzenie postępowania, wstrzymanie natychmiastowej wykonalności rozkazu oraz przeprowadzenie dowodów wymienionych w pismach z [...] października 2022 r. i [...] grudnia 2022 r.

Powołanym na wstępie rozkazem personalnym z [...] lutego 2023 r. nr [...] KGP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że użyty w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. zwrot "można zwolnić" oznacza, iż zwolnienie w tym trybie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie ww. przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. KGP zaakcentował, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.P., Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl art. 1 ust. 2 u.P., należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych, posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych, a także nieposzlakowaną opinię. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Policjant ma obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, jak również postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych (vide wyrok NSA z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1056/11). Zatem musi mieć świadomość, iż sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko pewnymi przywilejami (np. zwiększona ochrona stosunku służbowego), ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Dlatego już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzut, a następnie oskarżono go o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a tym samym traci autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Z tych względów pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt ogłoszenia skarżącemu w dniu [...] listopada 2022 r. zarzutów, jak również wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia. Nie przesądzając wyniku postępowania karnego, nie ulega wątpliwości, iż przestępstwa, o popełnienie których funkcjonariusz został oskarżony, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, tj. wartościami wymienionymi w rocie ślubowania policjanta. Tak więc powiązanie skarżącego ze sprawą karną dotyczącą ww. przestępstw sprawia, iż utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, do której podstawowych zadań należą m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, a także ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ustosunkowując się do odwołania, organ drugiej instancji wskazał, iż nie jest możliwe, jak chciałby pełnomocnik skarżącego, odniesienie się do ustaleń poczynionych w postępowaniu karnym. Zasada prawdy materialnej panująca w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji zorientowana jest w odmiennym kierunku niż ma to miejsce w procedurze dyscyplinarnej czy karnej. W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy okoliczności, w których uczestniczył skarżący albo które są z nim immanentnie związane, zagrażają dobru jakim jest ważny interes służby. Dobro służby stanowi bowiem granicę decyzji uznaniowych, a do takich należy decyzja wydawana na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Nie można przenosić poszczególnych instytucji i zasad w ramach różnych postępowań, bo każde z nich rządzi się własnymi regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów. I tak np. o ile wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej czy winy są rozstrzygane na korzyść podejrzanego/oskarżonego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, co nastąpiło w omawianej sprawie. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję o zwolnieniu. Organy Policji są bowiem zobligowane do uwzględnienia samego faktu przedstawienia skarżącemu zarzutów, nie zaś do oceny ich zasadności.

KGP podsumował, iż zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji należy rozpatrywać co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze, stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka. Po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa (zwrotną relacją lub odpowiedzią) wskazującą na to, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi, postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to, by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie został zebrany materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej. W szczególności postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutów bez wątpienia wystarcza do poczynienia istotnych okoliczności pozwalających na zakończenie postępowania administracyjnego. Wszelkie inne ustalenia nie zmieniłyby przyjętej oceny o utracie przymiotu nieposzlakowanej opinii przez funkcjonariusza, a tym samym dalsze gromadzenie innej dokumentacji albo wykonywanie innych czynności (w tym na wniosek skarżącego lub jego pełnomocnika) powodowałoby w sposób oczywisty jedynie nieuzasadnione przedłużenie tego postępowania.

Organ drugiej instancji za niezasadny uznał wniosek pełnomocnika skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a to wobec braku tego rodzaju okoliczności, które skutkowałyby koniecznością jego umorzenia ze względu na bezprzedmiotowość. Argumentacja, zaprezentowana w uzasadnieniu rozkazu personalnego KWP z [...] grudnia 2022 r. nr [...], w pełni skonkretyzowała klauzulę generalną "ważnego interesu służby" i odniosła ją do okoliczności zaistniałych w tej konkretnej sprawie.

W kwestii nadania rozkazowi personalnemu organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, KGP stwierdził, iż KWP słusznie kierował się ważnym interesem społecznym przejawiającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która nie może prawidłowo wypełniać swoich funkcji w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze niemogący pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji mógł i powinien był użyć wszelkich przewidzianych prawem środków, aby jak najszybciej rozwiązać stosunek służbowy z osobą, której pozostawanie w służbie jest sprzeczne z ważnym interesem te służby. Również w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki decyzji dotyczących stosunku służbowego policjantów. Jednocześnie, zdaniem organu drugiej instancji, nie było podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcia KWP, ponieważ nie zaistniał uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 135 k.p.a.

Powyższy rozkaz personalny KGP z [...] lutego 2023 r. skarżący (reprezentowany przez adwokata M. M.) uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutu naruszenia przez KWP art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w części, w której skarżący wskazał na swoją wieloletnią służbę, a także brak jakichkolwiek wcześniejszych skarg czy zastrzeżeń do jego postawy; dodatkowo poprzez poprzestanie na generalnym stwierdzeniu, że zgromadzona w sprawie dokumentacja, w szczególności w postaci postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie (vide str. 4 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego);

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 11 k.p.a. poprzez:

a) brak sprostania przez organy obu instancji zasadzie przekonywania, zgodnie z którą organ administracji publicznej powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, poprzestając w zasadzie na apriorycznym stwierdzeniu, iż dla zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust 2 pkt. 5 u.P. wystarczający jest dowód w postaci postanowienia o przedstawieniu zarzutów,

b) rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy zasadą przekonywania a zasadą szybkości postępowania na korzyść błędnie rozumianej - źle wyinterpretowanej z przepisów - zasady szybkości postępowania, która w żadnym razie nie polega na nadaniu priorytetu kwestii samej tylko szybkości postępowania nad prawidłowe pod kątem merytorycznym ustalenie okoliczności sprawy;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy uwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania, co poskutkowało oparciem się jedynie na postanowieniu o przedstawieniu zarzutów i w konsekwencji nieuwzględnieniu wniosków o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i z dokumentów w postaci protokołów z zeznań świadków, podczas gdy przeprowadzenie tych dowodów niewątpliwie pozwoliłoby organowi w sposób rzetelny, a nade wszystko wyczerpujący dokonać wszechstronnej analizy przebiegu służby skarżącego;

4) prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 25 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.P., polegające na dokonaniu błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby", co organy obu instancji uczyniły w oderwaniu od art. 25 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.P., a to skutkowało błędnym zastosowaniem ww. przepisu do skarżącego.

W świetle powyższych zarzutów funkcjonariusz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego organu odwoławczego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KWP, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania ww. rozstrzygnięć, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Prawomocnym postanowieniem z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 676/23, tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KWP z [...] grudnia 2022 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony rozkaz personalny KGP, a także utrzymany nim w mocy rozkaz personalny KWP nie naruszają prawa tak procesowego, jak i materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu jest tzw. decyzją uznaniową. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza oceną sądu administracyjnego pozostają natomiast kwestie celowości bądź słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zatem w sprawach, których przedmiotem jest fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, sądy administracyjne weryfikują, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (vide wyroki NSA: z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1806/18; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 826/20; z 3 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 990/21; z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1791/21).

Jak trafnie wskazały organy Policji obu instancji, pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało zdefiniowane w u.P. Jest to rodzaj klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w indywidualnej sprawie. Odwołanie się do "ważnego interesu służby" wymaga więc, by właściwy organ Policji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy dotyczącej konkretnego funkcjonariusza i ocenił, czy zdarzenia związane z jego służbą, negatywnie kwalifikowane w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego (vide wyroki NSA: z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18; z 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2612/16; z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2335/21; z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 481/21).

Okoliczności faktyczne, jakie w indywidualnej sprawie powinny być brane pod uwagę przy ocenie "ważnego interesu służby", należy rozważać z uwzględnieniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.P., tj. z uwzględnieniem specyfiki, przeznaczenia i zadań formacji jaką jest Policja. Zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że z uwagi na zakres zadań realizowanych przez Policję, służbę może w niej pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 u.P. Podejrzenie funkcjonariusza tej formacji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża zatem dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (vide wyroki NSA: z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10; z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 584/21; z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2138/21; z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1951/21). Należy bowiem podkreślić, że każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna takich zachowań ani ich ewentualne źródło w relacjach rodzinnych lub osobistych. Już więc samo postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a tym samym co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostawaniem w służbie (vide ww. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2138/21, a także wyroki NSA: z 29 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1853/13 i z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2149/13).

Również Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może - mimo niezakończonego postępowania karnego - pozbawić właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariusza publicznego innych, pozakarnych dolegliwości, włącznie z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego, zwłaszcza gdy wymaga tego interes służby (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2004 r., sygn. akt [...]i powołane tam orzeczenia, publ. [...] nr [...], poz. [...]). Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. pozostaje więc bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, iż zwolnienie go może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (vide wyrok NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07, jak również ww. orzeczenia NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2138/21 i z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1951/21).

W realiach niniejszej sprawy bezsporny jest fakt przedstawienia skarżącemu, postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. [...] listopada 2022 r., trzech zarzutów popełnienia czynów z art. 231 § 1 i 2 k.k. Zgodnie z treścią art. 231 § 1 k.k., funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Natomiast w myśl art. 231 § 2 k.k., jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. Cytowane przepisy penalizują przestępstwa nadużycia władzy (zaufania) przez funkcjonariusza publicznego w wyniku przekroczenia przez niego uprawnień lub niedopełnienia obowiązków i działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Przedmiotem ochrony tych przepisów jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowej i samorządu terytorialnego i związany z tym autorytet władzy publicznej. Są to przestępstwa są publicznoskargowe, ścigane z urzędu, umyślne, przy czym czynu z art. 231 § 1 k.k. można dokonać, działając zarówno z zamiarem bezpośrednim, jak i ewentualnym, zaś czyn z art. 231 § 2 k.k. może być popełniony tylko z zamiarem bezpośrednim, a więc funkcjonariusz publiczny musi obejmować swoim zamiarem zarówno przekroczenie uprawnień lub niewypełnienie obowiązków, jak i "działanie" na szkodę interesu publicznego (vide P. Zakrzewski [w:] Kodeks karny. Komentarz, red. J. Majewski, Warszawa 2024, art. 231, a także powołane tam poglądy innych komentatorów).

Organy Policji obu instancji uwzględniły, że zarzucone funkcjonariuszowi czyny dotyczą przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego i zagrożonych surową karą – pozbawienia wolności. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż postanowienie o przedstawieniu mu zarzutów niejako automatycznie spowodowało skutek w postaci zwolnienia ze służby. KWP i KGP właściwie odniosły poczynione ustalenia faktyczne do zadań formacji, w której skarżący pełnił służbę i wymagań stawianych funkcjonariuszom tej formacji.

W tym miejscu należy przypomnieć, że do podstawowych zadań Policji należy w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, a także wykrywanie przestępstw i ściganie ich sprawców. Trafnie akcentowały organy orzekające w sprawie, iż nie są one uprawnione do badania, czy przedstawienie skarżącemu zarzutów karnych było zasadne oraz czy rzeczywiście dopuścił się on przypisywanych mu czynów zabronionych, ani jakie były ich okoliczności. Jak już zaznaczono, zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia. Zatem za prawidłowe należy uznać oparcie się przez rozstrzygające w sprawie organy na informacjach Prokuratury Rejonowej w T. odnośnie postawienia skarżącemu zarzutów (a następnie skierowania przeciwko niemu aktu oskarżenia do sądu powszechnego) popełnienia przestępstw z art. 231 § 1 i 2 k.k., gdzie przedmiotem ochrony jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego oraz związany z tym autorytet władzy publicznej. W doktrynie przyjmuje się, iż są to tzw. przestępstwa chroniące działalność instytucji przed zamachami "od wewnątrz".

Ustalenie tej okoliczności było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby, którego nie można uznać za dowolne czy arbitralne. W konsekwencji jako zasadną należy ocenić odmowę przeprowadzenia przez organ Policji zgłoszonych przez funkcjonariusza wniosków dowodowych. Podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego nie był bowiem fakt popełnienia przez skarżącego przestępstw z art. 231 § 1 i 2 k.k., lecz fakt postawienia mu zarzutów ich popełnienia.

Trzeba także podkreślić, iż w świetle art. 313 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm.), warunkiem sporządzenia postanowienia o postawieniu zarzutów jest ustalenie przez prokuratora, że dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, iż czyn popełniła określona osoba. Postawienie zarzutu i skierowanie aktu oskarżenia nie może być wynikiem wyłącznie pomówienia. Dopiero bowiem ustalenie, że zebrane dowody wskazują na wyższy stopień prawdopodobieństwa niż wymagany do wszczęcia postępowania, a dodatkowo wskazują na określoną osobę możliwą do spersonifikowania, implikuje wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów (vide uchwała Sądu Najwyższego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt SNO 3/06; publ. https://www.sn.pl/orzecznictwo, LEX nr 470201).

Przełożeni - w ramach przysługujących im środków prawnych - są zobligowani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa lub wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Brak takiej reakcji przełożonych mógłby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Wręcz trudno wyobrazić sobie aktywne pozostawanie w szeregach Policji funkcjonariusza występującego jednocześnie w roli podejrzanego lub oskarżonego.

Sąd w składzie tu orzekającym stwierdza, iż prawidłowo zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy (wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia) doprowadził organy Policji obu instancji do trafnego wniosku, że ważny interes służby przemawiał za zwolnieniem skarżącego ze służby na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyjaśniły funkcjonariuszowi zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Nie poprzestały - jak to zarzuca skarżący - na apriorycznym stwierdzeniu, iż dla jego zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. wystarcza dowód w postaci postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Organy Policji wszechstronnie zbadały wszelkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy, jak również wyczerpująco umotywowały, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., zaistnienie podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.

Konkludując, zaskarżony (i utrzymany nim w mocy) rozkaz personalny nie narusza tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.