II SA/Wa 545/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...].

W. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu z służby.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. W. T. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno- Skarbowej. W. T. wskazał, że nie otrzymał propozycji służby w Służbie Celno- Skarbowej ani propozycji pracy. Uważa, że było to dla niego wysoce krzywdzące, albowiem powinien otrzymać propozycję służby. Podniósł, że rozwiązanie stosunku służbowego winno nastąpić w drodze decyzji zwalniającej ze służby, co z kolei umożliwia kontrolę zgodności z prawem takiej decyzji (m.in. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 276/18) oraz dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 243/18). Skarżący wskazał, że otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy. W kwestiach związanych z procesem składania propozycji uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 179 ustawy wprowadzającej KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy, nie można rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej.

Postanowienie zostało doręczone w dniu [...] stycznia 2020 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. W. T. złożył zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 61 a § 1 KPA poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte;

- obrazę przepisu art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącego wyrażającym się w tym, że organ nie wydaje decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawia skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację osoby skarżącego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ wskazał, iż przepis art. 61a kpa w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Skarżący nie otrzymał propozycji służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby celnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W konsekwencji powyższego w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, z póżn. zm.) doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Mimo, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby, to ww. wygaśnięcie nie stanowi zwolnienia ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jest jedynie zrównane z nim w skutkach. Organ podkreślał, że z uwagi na to, iż nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. W rozpatrywanym przypadku przepisy ww. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Treść przepisu art. 170 ust. 3 nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postanowienia ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnosądowym w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 zpóźn. zm.), które zgodnie z ww. art. 165 ust. 3 ww. ustawy, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Na gruncie ustawy o KAS zgodnie z art. 276 ustawy o KAS w katalogu spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych znalazły się również sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego.

Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. W. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) obrazę przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, że decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących w takim stanie faktycznym, jak skarżący, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych. Skarżący podniósł, że taki pogląd prawny jest błędny i w jego ocenie powinna być w wydana decyzja administracyjna o odwołaniu ze służby,

2) obrazę przepisu art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz 60 i art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania Skarżącego, wyrażające się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom DIAS i Szef KAS podtrzymują stanowisko o braku konieczności wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawiają Skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz, że ww. organy stosują niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej. Skarżący wskazał, że pozbawienie go statusu funkcjonariusza jest zwolnieniem ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS oraz poprzedzającego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

Skarżący podnosił, iż w sytuacji zwolnienia z służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu z służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz (w razie potrzeby) sądowej). Podkreślał, iż wydania takiej decyzji własne się domaga, celem kontroli zasadności i zgodności z prawem zwolnienia z służby, bo taka sytuacja miała faktycznie miejsce, albowiem przestał być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, że przedmiotowa skarga spełniała przesłanki ustawowe do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, Sąd rozpoznał skargę w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem postanowień obu organów.

Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby - art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jak zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze z nich można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Natomiast trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 PwKAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art.170 ust. 1 i 2 PwKAS (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2316/18).

W świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby. (tak też NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2020r., I OSK 1118/18).

W przedmiotowej sprawie skarżący nie otrzymał propozycji służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], co skutkowało powstaniem po stronie organu obowiązkiem wydania decyzji.

Organy naruszyły zatem wskazane przepisy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.