II SA/Wa 499/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

D. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]), którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 262 dni niewykorzystanych urlopów (wypoczynkowego, dodatkowego) za 2011-2017 r.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że D. P., który na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2017 r., w dniu 22 listopada 2018 r. zwrócił się do tego organu z wnioskiem o "ponowne ustalenie i wypłacenie" ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jego zdaniem, w tym stanie prawnym organ jest zobowiązany "wyrównać" otrzymany ekwiwalent na zasadach określonych w tym wyroku.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] września 2019 r. wydaną na podstawie art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu 6 listopada 2018 r., skarżącemu w dacie zwolnienia ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny za 262 dni niewykorzystanych urlopów (wypoczynkowego dodatkowego), w wysokości obliczonej w sposób określony w art. 115a ustawy o Policji (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym).

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. jako tzw. orzeczenie negatoryjne (eliminujące normę prawną) "tworzy lukę w systemie prawnym", uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Z powołanego wyroku wynika wyłącznie, że "przelicznik" za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. (z konstytucyjną zasadą równości i prawem do wypoczynku). Orzeczenie to nie ma charakteru prawotwórczego - nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego według którego należałoby wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W związku z tym do momentu uchwalenia przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, nie ma podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy na zasadach wskazanych przez Trybunał w powołanym wyroku. Z tego powodu wniosek D. P. nie jest uzasadniony.

Skarżący w piśmie z 28 października 2019 r. złożył odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r. Odwołujący powołał się na art. 190 ust. 4 Konstytucji. Ponadto stwierdził, że z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika sposób wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, a jakiekolwiek wątpliwości należy rozstrzygać mając na uwadze art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma podstaw prawnych do wyrównania ekwiwalentu. Komendant Główny Policji powołał się na wyrok NSA z 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2050/13, podniósł, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W związku z tym były policjant, po wejściu w życie przepisów prawa określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop będzie mógł zwrócić się z żądaniem jego wyrównania. Jeżeli przepisy prawa "będą pozwalały" na spełnienie żądania skarżącego, świadczenie pieniężne zostanie mu wypłacone.

D. P. w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przez nieprawidłowe przyjęcie, że byłemu funkcjonariuszowi policji nie przysługuje uprawnienie do ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz że dopiero nowelizacja art. 115a ustawy o Policji może dać podstawy do wyliczenia stronie należnego jej wyrównania. Zdaniem skarżącego organ naruszył również art. 6 (zasada praworządności), art. 7, art. 8 § 1 (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie materiału dowodowego i w konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że nie jest prawidłowe zapatrywanie organu, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym, pomimo braku nowelizacji ustawy o Policji i w ten sposób "zastąpienia" niekonstytucyjnego ułamka 1/30 innym ułamkiem, nie ma podstaw prawnych do ponownego ustalenia i wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania.

Zdaniem skarżącego, nie można podzielić stanowiska Komendanta Głównego Policji, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego było powstanie luki w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, określająca prawo policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Skarżący dodał, że sposób wyliczenia ekwiwalentu został wprost wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Kierując się tymi wskazaniami organ powinien obliczyć wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, ustalić ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym, a następnie porównując uzyskaną wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z wysokością ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, obliczyć "brakującą" kwotę wyrównania i dokonać wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

D. P. stwierdził, że nie ma żadnych podstaw do ograniczenia uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Skarżący dodał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do powtórzenia stanowiska organu I instancji i nie odniósł się do jego zarzutów i argumentów, wspartych orzecznictwem sądowym dotyczącym tej problematyki (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 381/19, wyroki WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1246/19, z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 640/19, z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 641/19, z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 584/19 oraz wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 313/19, z dnia 19 czerwca.2019 r. sygn. akt III SA/Gd 312/19).

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że jest związany art. 6 k.p.a. oraz dyscypliną finansów publicznych i nie może policjantowi w stanie spoczynku wypłacić ekwiwalentu " w wysokości uznaniowej". Organ musi mieć "realną" możliwość wykonania wyroku TK. Tymczasem przepis art. 115a ustawy o Policji uwzględniający treść wyroku TK "nie jest możliwy do pozytywnego zastosowania". ""Wycięcie" fragmentu odnoszącego się do sposobu obliczania ekwiwalentu powoduje, że "przepis traci sens prawny". Powyższy wyrok "nie uwzględnia specyfiki służby w Policji". Metoda polegająca na zestawieniu dni roboczych w miesiącu i ustaleniu w oparciu o powyższe współczynnika, według którego obliczy się kwotę ekwiwalentu jest rozumowaniem skrótowym. Czas wolny od służby nie jest tożsamy z dniem wolnym od pracy, a ilość dni służby w miesiącu jest rożna. Organ dodał, że bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy zasadniczej polega na odniesieniu normy konstytucyjnej do określonego stanu faktycznego wprost. W ocenie organu powołanie się na wyrok sądu konstytucyjnego i odesłanie do treści nieprecyzyjnej normy konstytucyjnej w tym przypadku do art. 66 ust. 2 nie spełnia powyższego wymogu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W rozpatrywanej sprawie D. P. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.

Komendant Główny Policji argumentował natomiast, że jest związany ustawą. "Negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, a organ nie może tej normy samodzielnie "uzupełniać".

W tej sprawie spór dotyczy w istocie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie: czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. np. 1/22, (ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć.

Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i art. 6 k.p.a. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17).

Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, co do tego, że w obecnym stanie prawnym organ, kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału może "wyliczyć" ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny byłemu funkcjonariuszowi.

Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m. in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, (substytut urlopu) ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Konkludując, z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Prowadzi to do wniosku, że liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego, zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy liczbę należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego, przysługującego Skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Sąd podkreśla, mając na względzie ten sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. liczbę dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ policyjny.

Sąd zwraca uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego

To wszystko powadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) podlegają uchyleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.