II SA/Wa 4109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K.I. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

K. I. we wniosku z [...] sierpnia 2021 r. złożonym pocztą elektroniczną wystąpił do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie następującej informacji publicznej.

1. Kiedy Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa przedstawiła opinię dotyczącą poselskiego projektu nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji (druk nr [...])?

2. Jakiemu organowi została przekazana ww. opinia?

3. Czy opracowanie i przedstawienie opinii odbyło się z inicjatywy własnej Prokuratorii, czy została ona poproszona o jej sporządzenie?

4. Jeśli Prokuratoria została poproszona o jej sporządzenie, to kto i kiedy zwrócił się z taka prośbą?

5. Proszę o przekazanie kopii ww. opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

W piśmie z 9 września 2021 r. podpisanym przez Wiceprezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej poinformowano skarżącego, że w związku z zapowiedzią wszczęcia sporu przez jeden z zagranicznych podmiotów, biorąc pod uwagę ochronę interesu Skarbu Państwa i ustawowe zadania Prokuratorii Generalnej, nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na postawione pytania, poza wskazaniem, że Prokuratoria konsultowała zagadnienia związane ze zmianami ustawy o radiofonii i telewizji (druk nr [...]).

K. I. w piśmie z 20 października 2021 r. zażądał wydania decyzji w sprawie. Do pisma dołączył podpisany wniosek z [...] sierpnia 2021 r.

Podpisaną przez Wiceprezesa Prokuratorii Generalnej decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip") oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "uPGRP") w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 udip, po rozpatrzeniu wniosku K. I. z [...] sierpnia 2021 r., odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że uPGRP wprowadza m.in. pojęcie tajemnicy Prokuratorii Generalnej (rozdział 4), która obejmuje czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności (art. 38 ust. 1). Do zachowania tajemnicy Prokuratorii obowiązani są m.in. członkowie kierownictwa Prokuratorii Generalnej (art. 39 ust. 1 pkt 1), radcowie (art. 39 ust. 1 pkt 2), czy inni pracownicy zatrudnieni w Prokuratorii Generalnej.

Następnie organ stwierdził, że czynności Prokuratorii Generalnej, o których mowa w przedmiotowym wniosku objęte są tajemnicą prawnie chronioną i informacje na ten temat nie mogą zostać udostępnione w trybie udip, co wynika z art. 5 ust. 1 tej ustawy.

K. I. zaskarżył decyzję z [...] listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 udip oraz art. 38 ust. 1 uPGRP poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji objętych tajemnicą Prokuratorii Generalnej, które nie podlegają udostępnieniu w trybie udip;

2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie w nieproporcjonalny sposób przesłanek pozwalających na ograniczenie dostępu do wskazanych we wniosku skarżącego informacji publicznych;

3. art. 39 ust. 1 uPGRP poprzez uznanie, że wymienione w tym przepisie osoby nie mogą udostępnić żądanej informacji, gdy tymczasem nie spełnia ona przesłanek tajemnicy, o której mowa w art. 38 ust. 1 uPGRP;

4. art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu niepełnego stanu prawnego, niezwiązanego bezpośrednio z przedmiotem wniosku oraz z pominięciem istotnych szczegółów stanu faktycznego sprawy, które przemawiają za udostępnieniem informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wskazanie organowi obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi K. I. podniósł, że zaskarżoną decyzję - bez wskazania stosowanego upoważnienia - wydał Wiceprezes Prokuratorii Generalnej RP, a nie Prezes Prokuratorii Generalnej RP, który zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 uPGRP reprezentuje i kieruje pracami Prokuratorii.

Następnie skarżący wywiódł, że organ ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do przytoczenia fragmentów art. 38 ust. 1 uPGRP, nie wyjaśniając przy tym jakie mają one zastosowanie do zwartych we wniosku pytań, szczególnie biorąc pod uwagę, że pytania dotyczyły udziału Prezesa Prokuratorii Generalnej RP w procesie stanowienia prawa, a nie dotyczyły trwającego postępowania przed sądem lub trybunałem, w którym na jakichkolwiek zasadach uczestniczy Prokuratoria Generalna. W ocenie K. I., już tylko z tego powodu, tj. naruszenia przepisów postępowania, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

Dalej skarżący stwierdził, że art. 38 ust. 1 uPGRP nie ma zastosowania do informacji objętych jego wnioskiem. Wywiódł, że przepis ten należy odczytywać przez pryzmat, przywołanych zresztą w treści decyzji art. 38 ust. 2 i ust. 3 uPGRP, z których zdaniem K. I. wynika, że zakres informacji objętych tajemnicą dotyczy prowadzonych postępowań przed sądami i trybunałami, a nie tych informacji, które wiążą się z działalnością Prokuratorii o ściśle publicznym zasięgu. Przepisy te odwołują się bowiem do pojęcia "sprawy", a to słowo pojawia się w uPGRP w kontekście prowadzenia postępowań. Skarżący domagał się tymczasem udostępnienia informacji na temat opinii nieodnoszącej się do sprawy lub postępowania w rozumieniu postępowania przed sądem lub trybunałem, tylko takiej, która została złożona w ramach toczącego się procesu legislacyjnego mającego walor oficjalności. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznał branie udziału w procesie stanowienia prawa przy jednoczesnym "utajnieniu" treści przekazywanych opinii. Dlatego, treść opinii, której skarżący zażądał powinna jego zdaniem zostać udostępniona.

W ocenie K. I., przyjęcie tak szerokiego rozumienia pojęcia tajemnicy Prokuratorii Generalnej, jak zostało to wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na opisany w art. 4 ust. 1 uPGRP katalog zadań spowoduje, że objęta tą tajemnicą będzie każda informacja dotycząca jej działalności, m.in. autor opinii, data jej sporządzenia, ewentualne dodatkowe koszty. Oznaczałoby to, że praktycznie cała działalność Prokuratorii Generalnej jest wyłączona spod działania art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów udip. W konsekwencji doszłoby do naruszenia dopuszczalnych ograniczeń określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, skarżący zaznaczył, że z uwagi na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ograniczenie jawności z powołaniem się na tajemnicę musi być – w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – proporcjonalne i uzasadnione, oparte na właściwej procedurze, a ewentualne wątpliwości powinny być wyjaśniane na rzecz zasady jawności, jakkolwiek nie może to prowadzić do naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał, że udostępnienie opinii złożonej w toku jawnego – co do zasady – procesu legislacyjnego narusza dobra wymienione w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, przyjmując w praktyce, że każda wytworzona przez niego informacja (lub taka, która się znalazła w jego posiadaniu) stanowi tajemnicę.

K. I. podniósł również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia stawianych mu wymagań, przez co decyzja narusza także art. 8 i art. 11 K.p.a.

Skarżący nadmienił ponadto, że w decyzji brakuje elementów wskazanych jako obowiązkowe w art. 16 ust. 2 udip.

Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

I.

W pierwszej kolejności, ponieważ K. I., oznaczając w skardze organ, którego decyzji dotyczy skarga, wskazał Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, zauważając jednocześnie, że decyzję – bez wskazania stosownego upoważnienia – wydał Wiceprezes, należy wyjaśnić, że podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej. W kwestii tej jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12

– niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczył on wprawdzie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i odnosił się do przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.), niemniej przedstawiona w nim argumentacja kwalifikująca Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje aktualna w odniesieniu do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej i regulujących jej status prawny przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 762 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "uPGRP").

W świetle bowiem art. 4 ust. 1 pkt 1 – 6 oraz art. 12 ust. 1 uPGRP, do zadań Prokuratorii Generalnej należy m.in. zastępstwo Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawnych, osób prawnych z udziałem Skarbu Państwa, osób prawnych z udziałem państwowych osób prawnych, organów administracji rządowej, państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej przed sądami, a także zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej przez sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3) i podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne (art. 4 ust. 1 pkt 4). Należy przy tym nadmienić (uprzedzając część wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku zawartą w pkt II uzasadnienia), że jakkolwiek zastępstwo sądowe jest podstawowym zadaniem publicznym realizowanym przez Prokuratorię Generalną, to realizuje ona także inne wymienione w art. 4 ust. 1 uPGRP zadania publiczne, jak np. przygotowywanie na wniosek Prezesa Rady Ministrów raportów, analiz i stanowisk obejmujących zagadnienia prawne, dotyczące w szczególności projektów aktów normatywnych, czynności prawnych dokonywanych przez podmioty państwowe, a także orzeczeń sądowych zapadających w sprawach dotyczących Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 ust. 1 pkt 8 uPGRP), wydawanie opinii prawnych (art. 4 ust. 1 pkt 9 uPGRP), czy wydawanie opinii o projektach aktów normatywnych dotyczących istotnych praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Skarbu Państwa, oraz organów wymiaru sprawiedliwości, a także regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi (art. 4 ust. 1 pkt 10 uPGRP). W tym miejscu spostrzeżenie to ma na celu wyłącznie potwierdzenie, że Prokuratoria Generalna, realizując zadania publiczne, polegające nie tylko na zastępstwie, ale także na - ogólnie rzecz ujmując

- działalności opiniodawczo-doradczej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 udip, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W świetle przedstawionych powyżej spostrzeżeń dotyczących statusu prawnego i zadań Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że nie jest ona organem władzy publicznej. Można natomiast przyjąć, że jest umocowanym ustawą instytucjonalnym doradcą oraz zastępcą sądowym, któremu powierzono zadanie ochrony prawnej praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Skarbu Państwa oraz innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych, osób z udziałem Skarbu Państwa i osób prawnych z udziałem państwowych osób prawnych, a także organów administracji rządowej oraz państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (zob. L. Bosek [w:] Prokuratoria Generalna RP. Komentarz, red. M. Dziurda, Warszawa 2019, komentarz do art. 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 udip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wedle art. 17 ust. 2 udip, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 uPGRP pracami Prokuratorii Generalnej kieruje Prezes Prokuratorii Generalnej przy pomocy wiceprezesów Prokuratorii Generalnej. Ponadto, zgodnie z art. 40 ust. 2 uPGRP, Prezes Prokuratorii Generalnej: 1) reprezentuje Prokuratorię Generalną; 2) kieruje Urzędem Prokuratorii Generalnej; 3) jest przełożonym radców, referendarzy i innych pracowników Urzędu Prokuratorii Generalnej. Jak z kolei wynika z art. 1 ust. 2 zd. 2 uPGRP, do decyzji administracyjnych wydawanych przez Prezesa Prokuratorii Generalnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego o decyzjach wydawanych przez ministra.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro: (1) odmowa udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej następuje w prawnej formie decyzji administracyjnej (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 udip), (2) Prezes Prokuratorii Generalnej kieruje jej pracami, reprezentuje ją na zewnętrz i kieruje urzędem Prokuratorii Generalnej (art. 40 ust. 1 i ust. 2), a (3) ustawodawca dopuścił działanie Prezesa Prokuratorii Generalnej w prawnej formie decyzji administracyjnej (art. 1 ust. 2 uPGRP), to organem właściwym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej jest Prezes Prokuratorii.

Trafnie dostrzegł skarżący, że zaskarżoną decyzję wydał Wiceprezes Prokuratorii Generalnej M. M. bez wskazania stosownego upoważnienia. Mając to na uwadze, należy przypomnieć, że Prokuratoria Generalna nie jest organem władzy publicznej i zaznaczyć, że Prezes Prokuratorii nie jest organem administracji publicznej w tzw. znaczeniu ustrojowym, lecz - wydając decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej - działa jako organ administracji publicznej w tzw. znaczeniu funkcjonalnym, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 in fine K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 K.p.a.

Uwzględniając z kolei powyższe, trzeba po pierwsze przypomnieć, że w świetle powołanego wyżej art. 40 ust. 1 Prezes Prokuratorii Generalnej kieruje jej pracami przy pomocy wiceprezesów Prokuratorii Generalnej, a po drugie zauważyć, że zgodnie z art. 268a K.p.a. (który znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie mocą art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 udip), organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (...).

W aktach sprawy znajduje się upoważnienie z [...] września 2019 r. nr [...], którym Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej M. H. upoważnił M. M., Wiceprezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do podejmowania w imieniu Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czynności dotyczących udostępnienia informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć i reprezentowania Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w zakresie wynikającym z realizacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Wiceprezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej M. M. był upoważniony do wydania w imieniu Prezesa Prokuratorii Generalnej decyzji z [...] listopada 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia przez Prokuratorię Generalną informacji publicznej. Samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do jej wydawania nie należy natomiast z pewnością utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, skoro upoważnienie takie istniało (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 823/17 i z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1618/12 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu zaś na to, że podmiot obowiązany (Prokuratoria Generalna) nie jest w przedmiotowej sprawie organem władzy publicznej, natomiast Prezes Prokuratorii Generalnej, wydając decyzję na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 udip, działa jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym, którego uprawnienie do działania we władczej formie jest wywiedzione z wymienionych przepisów udip oraz przepisów uPGRP określających organizację Prokuratorii Generalnej i Urzędu Prokuratorii Generalnej oraz dopuszczających możliwość wydawania przez Prezesa decyzji administracyjnych, także nieoznaczenie w zaskarżonej decyzji Prezesa Prokuratorii Generalnej jako organu administracji publicznej, nie stanowi naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzję wydał upoważniony przez Prezesa Wiceprezes Prokuratorii Generalnej.

II.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych.

W sprawie nie jest sporne, że informacja objęta wnioskiem skarżącego, dotycząc projektowania aktu normatywnego, stanowi informację o sprawach publicznych.

Spór dotyczy natomiast tego, czy informacja ta jest objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej uregulowaną w przepisach rozdziału 4 uPGRP. Stosownie bowiem do treści powołanego w postawie prawnej wydania zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tajemnica Prokuratorii Generalnej jest wskazaną w powołanym przepisie tajemnicą prawnie chronioną.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 uPGRP, czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Stosownie do treści art. 38 ust. 2 uPGRP, dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy.

Jak z kolei stanowi art. 38 ust. 3 uPGRP, w przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy.

W art. 39 ust. 1 uPGRP określono katalog podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy Prokuratorii Generalnej, zaliczając do niego: 1) Prezesa Prokuratorii Generalnej oraz wiceprezesi Prokuratorii Generalnej; 2) radców Prokuratorii Generalnej; 3) referendarzy; 4) innych pracowników zatrudnionych w Prokuratorii Generalnej; 5) członków Kolegium Prokuratorii Generalnej oraz 6) członków Sądu Polubownego.

Jak wynika z art. 39 ust. 2 uPGRP, dla osób, o których mowa w ust. 1, tajemnica Prokuratorii Generalnej stanowi tajemnicę zawodową w rozumieniu przepisów odrębnych.

W ocenie Sądu, nie znajduje oparcia w przepisach uPGRP twierdzenie K. I., że zakres informacji objętych tajemnicą Prokuratorii Generalnej dotyczy prowadzonych postępowań przed sądami lub trybunałami, a nie dotyczy – jak twierdzi skarżący – działalności Prokuratorii o ściśle publicznym zasięgu, do której jego zdaniem należy zaliczyć czynności związane z wydawaniem opinii o projektach aktów normatywnych dotyczących w szczególności istotnych praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 10 uPGRP).

Jak już zasygnalizowano, działalność opiniodawczo-doradcza jest drugą obok czynności zastępstwa sądowego podstawową formą działalności Prokuratorii Generalnej, co jednoznacznie wynika z powołanego wyżej art. 4 ust. 1 uPGRP. W art. 38 ust. 1 uPGRP w sposób niebudzący wątpliwości zakresem tajemnicy Prokuratorii Generalnej objęto natomiast nie tylko czynności związane z wykonywaniem zastępstwa, ale także czynności związane z wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, jak również informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności. Brzmienie art. 38 ust. 1 uPGRP nie nasuwa wątpliwości co do tego, że ujawnienie informacji o tych czynnościach, a także informacji i dokumentów stanowiących podstawę ich dokonania, może w ocenie ustawodawcy skutkować naruszeniem praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa, na których straży zobowiązana jest stać Prokuratoria Generalna (art. 1 ust. 1 uPGRP). Nie tylko zatem czynności podejmowane w trakcie przygotowania lub wykonywania zastępstwa przed sądami lub trybunałami mogą się wiązać z uzyskaniem przez Prokuratorię Generalną informacji, których ujawnienie zagraża prawom i interesom Skarbu Państwa. Także w przypadku procesu legislacyjnego, gdy jego przedmiotem jest projekt aktu normatywnego dotyczącego istotnych praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Skarbu Państwa, ujawnienie informacji związanych z wydaniem przez Prokuratorię Generalną opinii o takim projekcie, a także informacji i dokumentów stanowiących podstawę dokonania tej czynności (tj. wydania opinii) może zagrozić tym interesom, np. w przypadku wejścia takiego aktu w życie po uprzednim ujawnieniu zawartych w opinii Prokuratorii Generalnej informacji wskazujących na możliwe konsekwencje finansowe dla Skarbu Państwa obowiązywania takiego aktu prawnego. Dlatego, także zadania Prokuratorii Generalnej o charakterze opiniodawczo-doradczym ustawodawca objął zakresem przedmiotowym tajemnicy Prokuratorii Generalnej. Tajemnica ta dotyczy przy tym nie tylko samej czynności polegającej na sporządzeniu opinii, raportu, analizy, czy stanowiska i treści tych dokumentów, ale także wszelkich związanych z tym czynności, jak również informacji i dokumentów stanowiących podstawę ich dokonania. Tajemnicą Prokuratorii Generalnej objęta jest więc nie tylko treść opinii o projekcie aktu normatywnego, ale także wszelkie czynności związane z jej wydaniem oraz informacje i dokumenty stanowiące podstawę jej wydania. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zatem uprawniona do ujawnienia zarówno treści wydanej opinii o projekcie ustawy, jak i informacji dotyczących czasu przedstawienia tej opinii, podmiotu któremu przekazała opinię, czy informacji o podmiocie, który wystąpił o opinię i czasu złożenia takiego wniosku, jeżeli miało to miejsce.

Skarżący trafnie dostrzegł, że w uzasadnieniu projektu ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (druk sejmowy z 24 listopada 2016 r. nr 1055

– str. 27) stwierdzono, iż "[...] za zasadne należy uznać zapisanie w projekcie ustawy wniosków płynących z ukształtowanego orzecznictwa i swoista kodyfikacja rozwiązań przyjętych dla zapobieżenia problemom związanych z potencjalną nierównością broni w postępowaniach cywilnoprawnych, w których zastępstwo wykonuje Prokuratoria Generalna. Tym samym należy uznać, że podlegać ochronie będą informacje pozyskane przez Prokuratorię Generalną w trakcie przygotowywania lub wykonywania zastępstwa zarówno w Prokuratorii Generalnej, jak i podmioty zastępowane (tak stationes fisci jak i pozostałe) [...]". Odwołanie się przez projektodawcę do konieczności zapewnienia Skarbowi Państwa "równości broni" wobec innych stron postępowań cywilnych, w których zastępstwo wykonuje Prokuratoria Generalna, jako uzasadnienia dla przepisów rozdziału 4 uPGRP, nie może być jednak podstawą do wniosku, że zakres tajemnicy Prokuratorii Generalnej jest węższy niż wynika to z niebudzącej wątpliwości treści przepisu określającego ten zakres. Notabene, także w projekcie ustawy wprost stwierdzono (str. 26), że "[...] tajemnica Prokuratorii Generalnej obejmować ma czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności [...]".

Należy przypomnieć, że w świetle art. 38 ust. 2 uPGRP dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy. UPGRP nie definiuje pojęcia "sprawy", niemniej jednak – ponieważ art. 38 ust. 2 uPGRP odwołuje się do czynności, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy, zatem nie tylko związanych z wykonywaniem zastępstwa, ale także np. związanych z wydawaniem opinii, czy sporządzeniem raportów, analiz i stanowisk, nie ma podstaw, by pojęcie to ograniczać do postępowań toczących się przed sądami lub trybunałami.

Powołany przepis przesądza jednak o tym, że wymienione w art. 39 ust. 1 uPGRP podmioty zobowiązane do zachowania tajemnicy Prokuratorii Generalnej (Prezes Prokuratorii Generalnej oraz jej Wiceprezesi, radcowie Prokuratorii Generalnej, referendarze, inni pracownicy zatrudnieni w Prokuratorii Generalnej, członkowie Kolegium Prokuratorii Generalnej i członkowie Sądu Polubownego) nie są uprawnione do udostępnienia dokumentów sporządzonych w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1 niezależnie od tego, czy sprawa, na potrzeby której je sporządzono została zakończona, czy nie.

Wniosek skarżącego - skierowany do Prokuratorii Generalnej - nie mógł być zatem uwzględniony niezależnie od tego, czy sprawa, w której Prokuratoria konsultowała zagadnienia związane ze zmianami ustawy o radiofonii i telewizji (druk nr [...]) została zakończona, czy nie. Po jej zakończeniu dokumenty sporządzone w związku z tymi czynnościami mogą być bowiem udostępnione, ale tylko przez właściwą jednostkę lub osobę prawną. Do tego jednak czasu wzgląd na ochronę istotnych praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Skarbu Państwa przemawia w ocenie ustawodawcy za wyłączeniem ich ujawnienia. Wyłączenie to – stosownie do powołanego wyżej art. 39 ust. 2 - ograniczone jest jednak w czasie do momentu zakończenia sprawy (lub innej związanej z nią sprawy – art. 39 ust. 3 uPGRP). Z tych względów nie budzi wątpliwości Sądu, że wynikające z art. 38 uPGRP ograniczenie prawa do informacji publicznej jest konieczne i nie jest nadmierne.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji nie dała powodów do uwzględnienia skargi. Decyzję wydał działający z upoważnienia Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej Wiceprezes Prokuratorii Generalnej. Akta sprawy nie dają podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja jest zgodna z prawidłowo zinterpretowanymi i zastosowanymi przepisami prawa materialnego, których znaczenie nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Z powołanych wyżej względów, dotyczących (1) powodów wyłączenia dostępu do informacji objętej tajemnicą Prokuratorii Generalnej oraz (2) wynikającego z art. 38 ust. 2 i ust. 3 uPGRP ograniczenia tego wyłączenia w czasie, Sąd nie powziął też wątpliwości odnośnie do zaistnienia sygnalizowanych w skardze warunków niezbędności i proporcjonalności. Uzasadnienie decyzji odpowiada prawu, zawiera wystarczające wyjaśnienie powodów, z których odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Organ przywołał w rozstrzygnięciu decyzji treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i odwołał się do niej w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Dalej, odwołując się do powołanych w podstawie prawnej wydania decyzji art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 uPGRP wyjaśnił, jaki jest zakres czynności Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej objętych tajemnicą Prokuratorii Generalnej i jakie m.in. podmioty są zobowiązane do jej zachowania. Następnie natomiast, odwołując się do również powołanego w podstawie prawnej wydania zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 udop, organ stwierdził, że czynności, których dotyczy wniosek skarżącego objęte są tajemnicą prawnie chronioną, co uniemożliwia udostępnienie żądanej informacji. Uzasadnienie decyzji, jakkolwiek nie jest obszerne, spełnia zatem wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a.

K. I. zwrócił w skardze uwagę, że w zaskarżonej decyzji brakuje elementów wskazanych w powołanym wyżej art. 16 ust. 2 udip, jednak nie wskazał, o jakie elementy chodzi. Akta sprawy nie dają natomiast podstaw do stwierdzenia braków decyzji w tym zakresie. Nie wynika z nich, by w toku postępowania inne podmioty niż organ wydający decyzję zajęły stanowisko mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1860/14 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa udostępnienia informacji publicznej nie nastąpiła zaś z uwagi na ochronę dóbr podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 udip.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.