II SA/Wa 39/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej: "k.p.a."), w wyniku rozpoznania zażalenia K. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący K. J., powołując się na art. 113 § 2 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wyjaśnienie wątpliwości co do treści punktu 2 decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], mocą którego organ ten postanowił wygasić z dniem [...] maja 2005 r. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści wspomnianej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący na przestrzeni lat wielokrotnie zwracał się już z podobnymi wnioskami w sprawie powyższej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r., zadając niemal identyczne pytania. Organ pierwszej instancji zauważył, że w odpowiedzi na składane przez skarżącego wnioski, po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym za każdym razem stwierdzał ich bezzasadność. Ponadto, organ pierwszej instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie zapadły już prawomocne orzeczenia. W konsekwencji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że skarżącemu wcale nie chodzi o wątpliwości dotyczące treści wspomnianej wyżej decyzji, lecz wyłącznie o mnożenie postępowań mających na celu uchylenie prawomocnej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], której nie udało mu się skutecznie zaskarżyć. Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył, że skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r., podobnie jak i w poprzednio składanych wnioskach dotyczących wyjaśnienia treści decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia w trybie art. 113 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącego nie wnosi więc nic nowego do zakończonej już sprawy i "należy go traktować jako kolejny przejaw pieniactwa zainteresowanego". W tej sytuacji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że wszczęcie postępowania, zgodnie z żądaniem skarżącego, byłoby bezprzedmiotowe i niedopuszczalne.

Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania skutkującą zaniechaniem wydania postanowienia na podstawie art. 113 k.p.a., a także naruszenie art. 73 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Komendant Główny Policji - powołując w podstawie prawnej art. 61a k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując, że w świetle art. 156 k.p.a. orzeczenie to nie zawiera żadnych wad kwalifikowanych. Jednocześnie, jak zauważył organ odwoławczy, w ocenie organu pierwszej instancji, wniosek skarżącego był oczywiście bezzasadny.

W dalszej części uzasadnienia wydanego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, że wnosząc zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, skarżący nie podniósł żadnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych lub materialnoprawnych. Organ odwoławczy uznał zatem, że odwołanie ma charakter wyłącznie polemiczny.

Komendant Główny Policji stwierdził, że w całości podziela stanowisko, jakie w niniejszej sprawie zaprezentował Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Organ odwoławczy zauważył, że niniejsza sprawa, związana z uprawnieniami do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, była już wielokrotnie na przestrzeni ostatnich 15 lat badana przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie tej zapadły już prawomocne orzeczenia.

Organ odwoławczy uznał, że wniosek skarżącego ma wyłącznie charakter polemiczny, a także dodał, że brak jest w analizowanej sprawie realnego interesu skarżącego opartego na prawie. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący świadomie dokonuje kolejnych czynności procesowych, kierując się wyłącznie zamiarem zarzucania organu bardzo dużą liczbą spraw, a nie intencją rozpoznania, względnie zbadania sprawy co do istoty.

Organ zauważył jednocześnie, że wniosek skarżącego dotyczy kwestii, które zostały już rozpatrzone co do meritum w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1018/19.

Pismem z dnia 13 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o:

- odrzucenie skargi całości, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że z treści wniosku skarżącego wynika jego przekonanie, iż "wskazany wyżej wyrok nie został wykonany, podczas gdy jego wykonanie nastąpiło w sprawie prawomocnie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1018/09 o czym strona ma świadomość, ponieważ przez ostatnie 11 lat była wielokrotnie informowana w prowadzonej korespondencji", ewentualnie

- oddalenie skargi, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi.

W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/22, uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2022 nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że sposób sformułowania sentencji oraz uzasadnienia postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] powoduje, że akt ten nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem z postanowienia tego nie wynika, jaka sprawa administracyjna, tj. wyznaczona treścią jakiego rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, była przedmiotem weryfikacji Komendanta Głównego Policji w postępowaniu zażaleniowym.

Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie (sentencja postanowienia) powinno być sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Ponadto, Sąd wskazał, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera art. 138 § 1 k.p.a., mający zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 144 k.p.a., przy czym - jak podniósł Sąd - organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o ww. przepis, powinien w sposób precyzyjny wskazać, jakiego aktu rozstrzygnięcie to dotyczy.

Sąd uznał jednak, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] o "utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia organu I instancji" powyższego wymogu nie spełnia, albowiem w sentencji postanowienia nie podano daty postanowienia weryfikowanego w postępowaniu zażaleniowym, ani jego przedmiotu wskazując ogólnie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania "w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...] KWP w [...], dotyczącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego".

Jednocześnie, powołując się na przepis art. 124 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, że uzasadnienie postanowienia powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności, jak zauważył Sąd, powinno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Ponadto, Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu postanowienia organ ma obowiązek przedstawienia stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem.

Tymczasem, jak uznał Sąd, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wymogów tych nie spełnia. Sąd wskazał, że z jego treści wynika, iż przedmiotem weryfikacji organu odwoławczego w postępowaniu zażaleniowym było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] wobec niestwierdzenia kwalifikowanej wadliwości tejże decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podniósł także, iż w spornym postanowieniu Komendant Główny Policji wskazał również, iż podziela w całości stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] co do oczywistej bezzasadności wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Sąd zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, z której wynikałoby, że organ odwoławczy dokonał weryfikacji postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Tymczasem, jak zauważył Sąd, tejże właśnie sprawy administracyjnej, tj. wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. i w tejże sprawie administracyjnej wydał postanowienie organ pierwszej instancji.

Sąd zarzucił, że powyższa okoliczność, jak wynika z zaskarżonego postanowienia, uszła uwadze organu odwoławczego, co skutkowało naruszeniem art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2023 r. wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy zważy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. o wyjaśnienie wątpliwości, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., co do treści punktu 2 decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Sąd stwierdził więc, że wobec wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], rzeczą organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że organ odwoławczy powinien więc dokonać weryfikacji postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], w szczególności ocenić, czy istniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji do wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, tj. o odmowie wszczęcia postępowania. Wyniki tej oceny, jak stwierdził Sąd, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stosownie do art. 124 § 2 k.p.a., i stanowić wyjaśnienie toku rozumowania organu, który doprowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że organ odwoławczy, wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie, powinien mieć na względzie, że tylko akt administracyjny spełniający powyższe wymogi poddaje się kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji zauważył, że "w niniejszej sprawie WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt: II SA/Wa 1774/22 uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. Komendanta Głównego Policji w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]". W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że "Należało więc zastosować się do orzeczenia Sądu".

W piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r. skarżący K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, a także o zobowiązanie przez Sąd organu odwoławczego do załatwienia sprawy osądzonej wyrokiem WSA w Warszawie wydanym pod sygn. akt II SA/Wa 1774/22, zgodnie z wiążącym Komendanta Głównego Policji uzasadnieniem tego orzeczenia i wiążącymi go normami ustawowymi dla tej instancji w sprawie, której źródło tkwi w stosunku służbowym funkcjonariusza Policji, skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie konstytutywnych wymagań wywodzonych zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze z art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że nie jest wystarczającym samo odwołanie się przez organ do wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie pod sygn. akt II SA/Wa 1774/22, przy jednoczesny całkowitym braku odniesienia się do okoliczności prawnych, faktycznych i dowodowych podniesionych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie organu orzekającego w pierwszej instancji. Skarżący uznał, że z takiego zakresu uzasadnienia spornego postanowienia nie wynika również, jakie są zalecenia organu odwoławczego, który uchylając sporne postanowienie organu pierwszej instancji, przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, skarżący stwierdził, że gdyby wolą Sądu było wydanie przez organ odwoławczy takiego orzeczenia, jakie zapadło w dniu [...] listopada 2023 r., to bezspornie Sąd wyrokiem uchyliłby również akt administracyjny wydany w pierwszej instancji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Mając na względzie powyższe, a w szczególności biorąc pod uwagę istotne naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., skarżący uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nie może funkcjonować w obiegu prawnym i wywoływać skutków prawnych wynikających z jego treści dla postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za niezasadną.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie sposób uznać, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. zostało wadliwe zredagowane, a w szczególności, że nie zawiera uzasadnienia zgodnego z wytycznymi zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a.

Komendant Główny Policji wskazał, że to, iż strona skarżąca, będąc niezadowolona ze spornego rozstrzygnięcia, uważa, że motywy tego rozstrzygnięcia nie są podane w sposób wystarczająco klarowny lub wyczerpujący, nie pozbawia owego rozstrzygnięcia cech legalności związanych z prawidłowym zredagowaniem jego treści.

Organ odwoławczy zauważył, że mając na względzie treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/22, doszedł do wniosku, iż jego prawidłowe wykonanie będzie polegać na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, co w efekcie pozwoli Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] na ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że argumenty podniesione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. dowodzą oczywistej bezpodstawności tego wniosku.

Niezależnie jednak od powyższego, Komendant Główny Policji stwierdził, że zgadza się z organem pierwszej instancji, iż niniejsza sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. stanowi kolejną odsłonę walki skarżącego z organami Policji. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że nie sposób odmówić słuszności organowi pierwszej instancji, który stwierdził w uzasadnieniu postanowienia wydanego w dniu [...] grudnia 2021 r., że kwestie, które skarżący porusza w każdym, kolejnym wystąpieniu, były wielokrotnie poddawane kontroli instancyjnej oraz sądowej, co świadczy o tym, iż organy Policji nie powinny zajmować się tą sprawą po raz kolejny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Komendant Główny Policji, wydając sporne postanowienie, dopuścił się przede wszystkim ewidentnego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1774/22.

Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Jednocześnie, przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, albowiem tylko wtedy można mówić o związaniu tę oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło (por. A. Kurzawa i P. Szustakiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. A. Skoczylasa i dr hab. P. Szustakiewicza, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2023, t. 3 komentarza do art. 153 P.p.s.a. i powołany tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1207/13 oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3165/12, czy też z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. kat II FSK 1328/10, Legalis). Ocena prawna jest więc w istocie wykładnią przepisów prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie i obejmuje ona zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2183/13, Legalis).

Jednocześnie, wskazuje się w doktrynie, że ocena prawna obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (por. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; komentarz do art. 153 P.p.s.a.).

Ponadto, należy zauważyć, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Powinna ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Przyjmuje się jednocześnie, że ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Z kolei, jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to należy zauważyć, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19, wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2440/13, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 1233/12, czy też wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2023, t. 6 komentarza do art. 153 P.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FSK 2121/13, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 95/10, czy też wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I FSK 7/06).

Warto jednocześnie podkreślić, że konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. W konsekwencji, niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt IV SA 1576/06). Ponadto, w judykaturze przyjmuje się, że niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się również pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby więc podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1297/13).

Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06).

W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10).

W tej sytuacji, stwierdzić należy, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji, wydając sporne postanowienie z dnia [...] listopada 2023 r., bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/22.

W związku z powyższym, wskazać trzeba, że w przedmiotowym wyroku z dnia 30 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wcześniej zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2022 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - stwierdził wyraźnie, iż uzasadnienie tego postanowienia nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, z której wynikałoby, że organ odwoławczy dokonał weryfikacji postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Tymczasem, jak zauważył Sąd, tejże właśnie sprawy administracyjnej, tj. wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. i w tejże sprawie administracyjnej wydał postanowienie organ pierwszej instancji. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2023 r. wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy zważy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. o wyjaśnienie wątpliwości, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., co do treści punktu 2 decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Sąd stwierdził więc, że wobec wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], rzeczą organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Konkludując, Sąd uznał w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2023 r., że organ odwoławczy powinien więc dokonać weryfikacji postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], a w szczególności ocenić, czy istniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji do wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, tj. o odmowie wszczęcia postępowania. Wyniki tej oceny, jak stwierdził Sąd, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stosownie do art. 124 § 2 k.p.a., i stanowić wyjaśnienie toku rozumowania organu, który doprowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że organ odwoławczy, wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie, powinien mieć na względzie, że tylko akt administracyjny spełniający powyższe wymogi poddaje się kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Tymczasem, rozstrzygając sprawę w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., Komendant Główny Policji - zamiast wykonać wyraźne zalecenia składu Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1774/22 - ograniczył się wyłącznie do uchylenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia sprawy, co świadczy nie tylko o ewidentnym naruszeniu przez organ odwoławczy wspomnianego już art. 153 P.p.s.a., ale także o istotnym naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że Komendant Główny Policji, wydając w niniejszej sprawie sporne postanowienie z dnia [...] listopada 2023 r., nie zastosował się do wyraźnej oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/22.

W związku z tym, Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Policji zobowiązany będzie uwzględnić wspomniane wyżej wskazania Sądu, w pełni stosując się do wszelkich reguł wynikających z przepisów oraz zasad warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.