II SA/Wa 3629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę

Z. D. (dalej: "Skarżący", "Ojciec") – działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A. D. (dalej: "małoletni Skarżący") pismem z 16 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), odmawiającej przyznania małoletniemu Skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłej matce B. D. (dalej: "matka").

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie prawnym oraz faktycznym. Z akt postępowania wynikało, że piśmie z [...] kwietnia 2021 r., Z. D. wniósł o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej żonie - B. D. dla siebie oraz dla syna A. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezes ZUS w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał dwie decyzje, którymi – w pierwszej odmówił prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej Pani B. D. dla małoletniego A. D. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego Pana Z. D. (k. 39 akt ZUS); zaś w drugiej odmówił przyznania renty rodzinnej po zmarłej żonie Pani B. D. - Panu Z. D. (k. 40 akt ZUS).

W uzasadnieniu decyzji odmawiającej małoletniemu Skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce, Prezes ZUS podniósł, że na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm., dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

– jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

– nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

– nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

– nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich tych warunków. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Podkreślił, że renta rodzinna jako pochodna świadczenia przysługującego zmarłemu uzależniona jest od uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej.

Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji rentowej wynikało, iż matka, który zmarł w wieku 49 lat, ma udokumentowane tylko 5 lat, 1 miesiąc i 17 dni okresów składkowych i 1 rok, 8 miesięcy i 16 dni okresów nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – ma udokumentowany tylko 9 miesięcy i 29 dni. Z akt rentowych matki wynika, że w latach w latach 1993-1994, 1999-2004, 2008-2009, 2010-2012, 2012-2015 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Wskazano ponadto, że wobec matki dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wskazał, że ocenie podlegała również sytuacja materialna w jakiej znajduje się małoletni Skarżący, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie ma charakteru świadczenia socjalnego.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS wydał wymienioną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2021 r. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego, nadal nie stwierdza istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których matka dziecka nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący nie wykazał aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które matka nie miała wpływu. Prezes ZUS podniósł, że niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.

Powtórzył następnie, że okresach od [...].03.1993 r. do [...].09.1994 r., od [...].03.1999 r. do [...].01.2004 r., od [...].01.2008 r. do [...].08.2009 r., od [...].03.2010 r. do [...].08.2012 r., od [...].12.2012 r. do [...].10.2015 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez matkę dziecka pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z akt wynika, że we wskazanych przerwach wobec matki dziecka nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] listopada 2017 r. dopiero od [...] października 2015 r. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia matki dziecka. Nie zostały również udokumentowane przez inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli matki dziecka, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazał, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. D. – reprezentujący małoletniego A. D. W skardze wniósł o zmianę skarżonej decyzji na jego korzyść przez przyznanie prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, a także przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym tj. zarówno poprzez zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, jak i ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z 10 stycznia 2022 r, wydanym pod sygn. II SPP/Wa 385/21 referendarz sądowy pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie prawa pomocy.

A. D., w związku z osiągnięciem pełnoletności, został przez Sąd wezwany do wskazania czy popiera skargę z 16 września 2021 r., wniesioną przez ojca (zarządzenie z 13 stycznia 2022 r., k. 22 akt oraz ponowne z 24 marca 2022 r. k. 25 akt). W piśmie z 21 kwietnia 2022 r. (data wpływu pisma do sądu) Skarżący – A. D. wskazał, że podtrzymuje wniesioną skargę oraz oświadczył, że będzie występował samodzielnie w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa. W szczególności w ocenie Sądu organ wykonał nałożony na niego we wskazanym wyżej orzeczeniu obowiązek uzupełnienia i przeanalizowania materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

Przy czym renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, zatem renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie ustalane jest prawo do tego świadczenia przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dostateczny, a interpretacja powołanych przez organy przepisów materialnych jest prawidłowa. Należy też wskazać, że decyzja Prezesa ZUS dotycząca przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń w drodze wyjątku ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wydający decyzję samodzielnie ocenia, czy dana sytuacja może być szczególną okolicznością, która uniemożliwiła zainteresowanemu spełnienie ustawowych warunków nabycia prawa do świadczeń.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega natomiast na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Uprawnienie do świadczenia w drodze wyjątku należało zatem w tym przypadku rozważać w odniesieniu do wskazywanej aktywności zawodowej. Za okoliczność szczególną, z powodu której ubezpieczona nie wypracowała prawa do świadczenia na zasadach ogólnych, można uważać tylko takie zdarzenie bądź stan, które wykluczają aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania oraz stanowiska Skarżącego, brak wymaganej aktywności zawodowej matki wynikał z poświęcenia się opiece nad dziećmi.

Należy też zwrócić uwagę, że "dobro dziecka" nie ma w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych charakteru absolutnego. W przedmiotowej sprawie dochodzi bowiem do kolizji norm konstytucyjnych, tj. właśnie wskazanego w skardze obowiązku zapewnienia dziecku pozbawionemu opieki rodzicielskiej opieki i pomocy władz publicznych z interesem społecznym i zasadami sprawiedliwości społecznej. Nie bez znaczenia w niniejszym przypadku jest, że Skarżący nie został całkowicie pozbawiony opieki rodzicielskiej. W konsekwencji konfliktu norm nie sposób nie dojść do konkluzji, szeroko prezentowanej w orzecznictwie, że w tego rodzaju sprawach niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń - niewiele różniących się co do wysokości - osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny (art. 7 k.p.a.), a także zasady sprawiedliwości". (tak: NSA w Warszawie w wyrokach z 24 kwietnia 2001 r., II SA 3276/00, oraz z 14 maja 2001 r., II SA 249/01, również wyroki NSA w Warszawie: z 24 lipca 2001 r., II SA 421/01; z 20 września 2001 r., II SA 932/01; z 8 lutego 2002 r., II SA 2235/01). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Świadczenie to nie ma charakteru powszechnego. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, zaś te nie mogą prowadzić do przyznania świadczenia na równi ze świadczeniem przysługującym osobom, u których wymagania ustawowe zostają spełnione.

Sąd podziela zatem stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniały tego rodzaju przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez matki dziecka, których gdyby chciała, to nie mogłaby przezwyciężyć. Organ przeanalizował również sytuację materialną małoletniego, lecz jak trafnie wskazał, nawet trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 4/20).

W takim stanie rzeczy, wydaną w sprawie decyzję należy uznać za prawidłową. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.