II SA/Wa 3547/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P.A. złożył skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021r., w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) zwolnił Pana P.A. ze względu na ważny interes służby ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2020 r. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona stronie w dniu 2 grudnia 2020 r.

Wobec wniesionego przez umocowanego przez stronę pełnomocnika - radcę prawnego R.K. odwołania z dnia [...] grudnia 2020 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji ustalając datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] grudnia 2020 r. w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2020 r. Decyzja doręczona została pełnomocnikowi strony w dniu 27 stycznia 2021 r.

Na przedmiotową decyzję pełnomocnik P.A. złożył - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1217/21) - skargę.

Niezależnie od powyższego w dniu 23 lutego 2021 r. (data stempla pocztowego), pełnomocnik ww. wystąpił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - zwanej dalej k.p.a., art. 147 k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a. i następne k.p.a. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia P.A. ze służby w Policji zakończonego wydaniem przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymującego - co do zasady - w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

Uzasadniając wniosek o wznowienie rzeczonego postępowania pełnomocnik P.A. podniósł, iż strona nie ze swojej winy została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto pełnomocnik strony zarzucił brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy w fazie postępowania odwoławczego.

Rozpatrując powyższe, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymującego— co do zasady — w mocy rozkaz personalny Komendanata [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zwolnienia P.A. ze służby w Policji.

Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 5 lipca 2021 r. W dniu 12 lipca 2021 r. (data stempla pocztowego), z zachowaniem ustawowego terminu, pełnomocnik P.A. złożył zażalenie na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu ww. zarzucił naruszenie przepisów art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r., pomimo zasadności i słuszności wniosku oraz naruszenie art. 10 §1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i ostateczne uznanie, że udział pełnomocnika strony w toku postępowania był zbyteczny.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi.

Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Na podstawie art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl zaś art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, wobec czego na gruncie rozpatrywanej sprawy jest to Komendant Główny Policji.

Mając na uwadze art. 149 § 1 k.p.a., a także art. 149 § 3 k.p.a., organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy.

Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1, art. 145a § 2, art. 145aa § 2 i art. 145b § 2 k.p.a. W toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2564/98).

Jak wskazał Komendant Główny Policji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. istotne jest przy tym, że badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, jako faza proceduralna, polega także na ustaleniu, czy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a stanem faktycznym i prawnym sprawy. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.

Jeżeli zatem strona - jak słusznie podnosi Komendant Główny Policji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. - występując z żądaniem wznowienia postępowania, powołuje się na konkretną przesłankę wznowienia, jednakże uzasadnia swoje żądanie w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że wskazane argumenty nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym bardziej zatem organ winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy strona nie wskazuje żadnej z przesłanek wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 lub art. 145a lub art. 145b k.p.a. a argumenty przedstawione we wniosku nie dają podstaw do uznania, że żąda ona wznowienia postępowania ze względu na zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w powyższych przepisach prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt n OSK 1071/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności organ wskazał, iż podstawę - w ocenie skarżącego - do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia P.A. ze służby w Policji zakończonego wydaniem przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymującego - co do zasady - rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ wskazał, że gruntowna analiza przedmiotowej sprawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż w jej ramach zagwarantowano czynny udział strony w procedurze dotyczącej zwolnienia P.A. ze służby w Policji. Powyższe determinuje w pierwszej kolejności fakt, iż strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] października 2020 r. skierowane do Pana P.A. - k. 10 akt sprawy), pełnomocnik strony w dniu 23 października 2020r. zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał fotokopie akt ( k. 30 akt sprawy, k. 54 akta sprawy), zaś P.A. umożliwiono przedstawienie w sprawie stanowiska które przekazał w korespondencji z dnia [...] października 2020 r. (k. 44 akt sprawy). Jednocześnie wobec wniosku pełnomocnika strony z dnia [...] lutego 2020r. k. 74 akt sprawy) o zapoznanie się z aktami postępowania, pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2021 r., poinformowano pełnomocnika strony o możliwości w dogodnym - uprzednio uzgodnionym z referentem sprawy terminie - zapoznania się z aktami sprawy. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zagwarantowano stronie czynny udział, z którego to uprawnienia strona korzystała.

W ocenie organu, okolicznością o fundamentalnym znaczeniu pozostaje przy tym fakt, iż organ II instancji w toku postępowania odwoławczego - jak wynika z akt sprawy - rozstrzygnął sprawę wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, nie przeprowadzając dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a także nie zlecał przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Organ podkreślił, iż pełnomocnik strony w złożonym zażaleniu z dnia [...] lipca 2021 r. nie wskazał, żadnej czynności procesowej podjętej przez organ administracyjny, w której bez własnej winy nie brał udziału, ani też w której brał udział, ale pozbawiono go możliwości prawnych podjęcia działań w celu zabezpieczenia swoich interesów, poprzestając jedynie na ogólnym wskazaniu na uprawnienie, z którego w toku postępowania odwoławczego nie skorzystał (pomimo tego, że organ administracyjny nie podjął działania nakierowanego na utrudnienie lub też uniemożliwienie stronie lub jej pełnomocnikowi skorzystania z tego uprawnienia).

Bezsprzecznie zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, statuuje uprawnienie strony oraz jej pełnomocnika, z którego mogą oni korzystać zarówno w toku całego postępowania administracyjnego, jak również po jego zakończeniu. W ocenie organu, korzystanie z przysługujących uprawnień wymaga jednak podjęcia przez stronę lub jej pełnomocnika określonej aktywności, której nie może zastąpić w żaden sposób działanie organu.

P.A. złożył skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2021r., w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżący zarzucał naruszenie:

1. Art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia;

2. Art. 149 § 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznego Rozkazu Personalnego Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku, pomimo zasadności i słuszności wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na brak udziału strony (jego pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym).

3. Art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnie na tle ustalonego stanu faktycznego i ostateczne uznanie, że udział pełnomocnika P.A. w toku postępowania odwoławczego był zbyteczny. - pod. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2002 r. V SA 166/2002; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2000 r. I SA/Kr 631 /98.

Skarżący wnosił o:

1. Rozpoznanie sprawy na rozprawie.

2. Uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji,

3. Ujęcie w uzasadnienie wydanego wyroku oceny prawnej oraz szczegółowych wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, wskazanie na popełnione uchybienia, których dopuściły się te organy oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie (art. 153 p.p.s.a.),

Skarżący podnosił, iż postępowanie toczące się w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji jest postępowaniem administracyjnym do którego w pełni zastosowanie mają przepisy kpa — tj; art. 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Na czołowo każdego takiego postępowania wysuwają się zatem takie zasady jak: zasada prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, zasada udzielania informacji, zasada wysłuchania stron oraz zasada domniemania faktycznego i zasada wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji administracyjnej. Zachowanie przez organ procedujący w sprawie poszanowania strony do uprawnień, które płyną z zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. ma naczelne znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego, ponieważ jej niedochowanie może powodować podstawy do orzeczenia o przesłankach do jego wznowienia. Z całą stanowczością należy także podkreślić, że to na organie administracyjnym ciąży obowiązek stworzenia realnych możliwości do skorzystania przez stronę postępowania z prawa do wykorzystania jej uprawnień. Nie chodzi zatem o stworzenie możliwości teoretycznych, lecz faktycznych. Organ nie może też samodzielnie i arbitralnie uznać, że uczestnictwo pełnomocnika skarżącego nie było potrzebne, ponieważ nic by w sprawie nie zmieniło.

Skarżący podnosi, iż doszło do rżącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 81 k.p.a., poprzez pozbawienie pełnomocnika skarżącego prawa do wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym, możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, możliwości odniesienia się do tego materiału, jak również składania ewentualnych wniosków dowodowych — po zapoznaniu się z tym materiałem, a które to uchybienie w sposób istotny miało wpływ na ostateczny wynik postępowania, ponieważ organ procedował w sprawie, a pełnomocnik skarżący nie miał możliwości do udziału w tym postępowaniu na żadnym jego etapie Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu odwoławczym skutkuje naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie skarżącego sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi powód wznowienia postępowania, gdyż powołany przepis nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. - pod. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2002 r. V SA 166/2002. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. To nie strona powinna wykazywać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej. Uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym następuje od chwili wszczęcia i trwa aż do chwili jego zakończenia. Strony w toku całego postępowania mają prawo wypowiadania się co do treści żądania, zebranych materiałów w sprawie, uczestniczenia we wszystkich czynnościach, zgłaszania wniosków dowodowych oraz do zaskarżenia decyzji. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też me wpływ na wynik sprawy (treść decyzji). - por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r. III SA 979/98.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...].

W sprawie strony nie kwestionowały, iż pełnomocnik skarżącego został bez swojej winy pozbawiony możliwości działania przed organem II instancji. Jednakże organ i skarżący wywodzą z powyższego stanu odmienne skutki.

Zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. Wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Powołana instytucja stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania.

W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a.

Warto tu przypomnieć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia) wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (np. wyrok NSA z 18 września 2019 r., I OSK 1833/19).

Natomiast sama sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Nie ma przy tym znaczenia, czy udział strony mógł przełożyć się na wynik sprawy i ewentualnie w jakim zakresie. Ważne jest, że strona bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu i chodzi tutaj o przeszkody od niej niezależne, których obiektywnie nie była w stanie przezwyciężyć. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, iż sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące "braku winy strony" oznacza nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu (bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie) do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Pojęcie winy na gruncie ww. przepisu odnosić się zatem będzie do działania lub zaniechania przyczynienia się do nie uczestniczenia określonego podmiotu w postępowaniu. Kwestia braku zaistnienia tych okoliczności będzie wymagać natomiast udowodnienia przez stronę je podnoszącą-patrz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011r. II OSK 914/10.

Wracając do meritum sprawy, należy wskazać, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji zwolnił P.A. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2020 r. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast została ona doręczona stronie w dniu 2 grudnia 2020 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik strony - radca prawny R.K. złożył wniosek o wstrzymanie wykonalności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2020 r. Do wymienionego pisma dołączył poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2020 r. podpisane przez mocodawcę.

W dniu 14 grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego), w terminie ustawowym, pełnomocnik P.A. złożył odwołanie od wyżej wskazanego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zwolnienia P.A. ze służby w Policji. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 27 stycznia 2021r.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik strony wniósł o zapoznanie z aktami postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik strony został poinformowany o terminie i zasadach zapoznania się z aktami postępowania w sprawie zwolnienia P.A. ze służby w Policji. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 22 lutego 2021 r.

W dniu 23 lutego 2021 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik P.A. - radca prawny R.K. złożył pismo z dnia [...] lutego 2021 r., którym wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zwolnienia P.A. ze służby w Policji. W ocenie wnioskodawcy pełnomocnik P.A. nie ze swojej winy został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Wskazał, że pełnomocnik strony nie miał możliwości zapoznać się z aktami sprawy w fazie postępowania odwoławczego.

Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Artykuł 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Dopiero bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] System 9, s. 255; por. też wyrok NSA w Warszawie z 13.05.1998 r., I SA 2189/97, LEX nr 45705, zgodnie z którym sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy, i wyrok WSA w Krakowie z 6.02.2012 r., II SA/Kr 569/11, LEX nr 1109381, w którym stwierdzono, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić). Podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 30.11.2021 r., I SA/Po 754/21, LEX nr 3281796: "Sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Nie ma przy tym znaczenia, czy udział strony mógł przełożyć się na wynik sprawy i ewentualnie w jakim zakresie. Ważne jest, że strona bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu i chodzi tutaj o przeszkody od niego niezależne, których obiektywnie nie był w stanie przezwyciężyć".

Przez brak udziału strony rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika – por. wyrok NSA we Wrocławiu z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1, poz. 13, z glosą B. Adamiak, OSPiKA 1989/4, poz. 79, zgodnie z którym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4. Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z 16.06.1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, przyjęto, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony. Tak też w wyroku NSA w Warszawie z 19.11.2001 r., I SA 450/01, LEX nr 82000, w którym zaznaczono, że pominięcie przez organ administracji przedstawiciela ustawowego strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kodeks nie stanowi bowiem, czy brak udziału dotyczy całego postępowania, czy tylko pewnych jego fragmentów. Naczelny Sąd Administracyjny również przyjął tutaj korzystną dla stron interpretację, że wystarczy brak uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania, np. w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 14.06.2019r., II OSK 1442/18, LEX nr 2695777, podobnie wyrok NSA z 1.10.2019 r., II OSK 2756/17, LEX nr 2736116).

Zgodnie z tezą zawartą w wyroku NSA z 14.06.1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Por. wyrok NSA z 15.02.2018 r., II OSK 999/16, LEX nr 2446963: "Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia".

W przedmiotowej sprawie organy odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania (niezawiniony bark czynnego udziału pełnomocnika skarżącego w fazie postępowania odwoławczego), dokonują tych ustaleń bez wydania w sprawie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Następuje zatem przejście od fazy wstępnej z uchybieniem art. 149 § 1 k.p.a., co należy uznać za niedopuszczalne. W orzecznictwie wskazuje się, że czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Skoro art. 149 § 1 k.p.a. formalizuje wznowienie postępowania poprzez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia, to znaczy że nie można wznowić postępowania per facta concludentia (w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ). Taka interpretacja nie jest dopuszczalna w świetle art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, z dnia 23 czerwca 2010r., II OSK 965/09, CBOSA). Wobec powyższego stanowiska przyjąć należy, że postępowanie jest zawsze wznawiane postanowieniem właściwego organu administracji publicznej. Wniosek strony jest jedynie impulsem dla organu do podjęcia czynności wstępnych, mających charakter pozaprocesowy, których celem będzie zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania. Orzecznictwo oraz doktryna jednomyślnie uznają, że: "Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne" (zob. wyrok NSA z 15.02.2018 r., II OSK 999/16, LEX nr 2446963; wyrok NSA z 9.01.2018 r., I OSK 610/16, LEX nr 2483578). W szczególności, jak trafnie zauważa A. Damasiewicz, "[...] okoliczności wskazane w art. 146 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, lecz wyłącznie podstawę do odmowy uchylenia decyzji" (zob. A. Damasiewicz, Wznowienie..., rozdział 12: Ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia; wyrok WSA w Poznaniu z 27.09.2017 r., II SA/Po 476/17, LEX nr 2383992).

Organy przy ponownym rozpoznaniu będą zobowiązana do uwzględnienie, iż sprawy treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.