II SA/Wa 2724/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , Aleksandra Weiher, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r.,

poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2019 r., o odmowie wypłaty p. R. B., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy;

- w wystąpieniu z [...] listopada 2018 r. Funkcjonariusz zwrócił się do organu l. instancji o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe; powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), j

- organ I. instancji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego; decyzję doręczono stronie 30 września 2019 r., zaś ta w ustawowym terminie - 1 lutego 2019 r. (data wpływu) - odwołała się od tego orzeczenia,

- art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r., poz. 161, ze. Zm.) - w brzmieniu na dzień zwolnienia Funkcjonariusza ze służby - stanowił podstawę do otrzymania przez zwalnianego ze służby policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3; sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji; do 5 listopada 2018 r. stanowił on, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym,

- 6 listopada 2018 r. ogłoszono w Dzienniku Ustaw wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; orzeczono nim, że art. 115a ustawy o

Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za

1. dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2. kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); wyrok ten spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy; w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym; wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) uniemożliwia to ustalenie wysokości należnego zwalnianemu ze służby policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego,

- taka sytuacja - brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego - będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, gdzie wskaże, jak obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń); istotne znaczenie będzie miało ponadto wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy znajdą zastosowanie; będzie to skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji,

- w tym kontekście nie jest jednoznaczne, czy - rozpatrując żądanie wypłaty ekwiwalentu - należy wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2050/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), czy też - bez

oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - orzekać o odmowie wypłaty; nie budzi jednak wątpliwości, że - wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości - organ administracji, decydując o rozpatrzeniu wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia żądania; odmowa ta następuje w formie decyzji administracyjnej; zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna mieć formę decyzji; jest to bowiem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwrócił się mający w tym interes prawny,

- w świetle przedstawionych okoliczności decyzja organu I. instancji nie jest wadliwa,

- aktualnie odmowne rozpatrzenie żądania Funkcjonariusza nie wyklucza ponownego zwrócenia się - już po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego - do właściwego organu o jego wypłatę; w takim przypadku, jeżeli wprowadzone regulacje będą pozwalały na spełnienie żądania Funkcjonariusza, wskazane świadczenie pieniężne zostanie niezwłocznie wypłacone.

W skardze zarzucono naruszenie

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, jak również poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; skutkowało to wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o przepis uznany tym wyrokiem za niekonstytucyjny, a w konsekwencji odmową ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- art. 8 i 9 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, polegający na przyjęciu, że skutki wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o sygn. akt. K 7/15 dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po 6 listopada 2018 r., czyli obecnie zwalnianych ze służby i korzystających z uprawnienia określonego w kwestionowanym art. 115a ustawy o Policji, a nie w przypadku zwolnienia ze służby, które nastąpiło w stosunku do Funkcjonariusza [...] czerwca 2010 r.;

wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma natomiast charakter deklaratoryjny - wskazuje na niekonstytucyjność przepisu od momentu jego wydania,

- art. 11 K.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji; pozwoliłoby to na odniesienie się do ich zasadności,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji (faktycznego, jak i prawnego); ogranicza się ono do wyliczenia przepisów prawa, leżących u podstaw jej wydania,

- art. 115a ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie; tymczasem konstytucyjność tego przepisu zakwestionowano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 114 ust. 1 pkt2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji, przez błędne uznanie, jakoby stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP określonego art. 115a sposobu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie żądania o wypłatę tego świadczenia, należnego wobec zwolnienia ze służby - tu wyrównania różnicy między kwotą otrzymaną a należną. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Dodatkowo - wobec błędnego uznania, jakoby nie była możliwa wypłata świadczenia - nie rozważano też w ogóle, czy nie doszło do jego przedawnienia w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w tym ewentualnego wystąpienia negatywnych przesłanek przedawnienia roszczenia, wobec treści ust. 2 tego artykułu. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

Trafnie organ opisał stan prawny w tym zakresie, gdzie wskazał na treść stosownej regulacji normatywnej ustawy o Policji oraz przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Błędnie jednak oceniono skutki jego wydania.

W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Różnica stanowisk dotyczy kwestii właściwej wykładni przepisów, regulujących zasady obliczania ekwiwalentu.

Chybione są wywody organu, jakoby przeszkodą dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie - uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z Konstytucją - przepis zastąpiono by inną normą, określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Jak trafnie bowiem skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Go 7/20 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"): "Skutkiem wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy."

Z kolei, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1362/19 - dostępny w CBOSA), gdy chodzi o metodykę liczenia: należy - po określeniu ilości dni urlopu przysługującego funkcjonariuszowi - liczbę tę pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji - wyliczając ekwiwalent za niewykorzystany urlop - powinno się uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, lecz należność za jeden dzień roboczy. Sposób określenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny potwierdza, że wyliczenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać trudności. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia przy wykorzystaniu kalendarza na dany rok z uwzględnieniem ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 90). Natomiast "wymiar czasu pracy" w każdym roku jest publikowany w intrenecie a ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji (podobnie - wyroki WSA o sygn. akt III SA/Kr 1290/19, 1297/19 oraz 1342/19 - dostępne w CBOSA).

Powyższe uwagi wypada jedynie uzupełnić o wskazanie, że - do czasu określenia przez prawodawcę zasad uniwersalnych przyjmowania ilości dni roboczych w miesiącu dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za jeden - przy ustalaniu ekwiwalentu należy stosowny ułamek określić po zaokrągleniu wartości mianownika do pełnej liczby, mając na uwadze faktyczną ilość dni roboczych i wolnych w przeciągu roku kalendarzowego uzyskania uprawnienia do ekwiwalentu. Analogicznie bowiem prawodawca określił zasadę w odniesieniu do innych służb mundurowych, gdzie ustalono regułę uniwersalną - niezależnie od ilości dni roboczych w miesiącu w roku uzyskania uprawnienia. Przy obliczaniu ekwiwalentu nakazano tam uwzględnić za każdy dzień 1/21 bądź 1/22 uposażenia miesięcznego.

W istocie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K7/15 wskazano wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Istotna jest tu ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Ponieważ analogiczną wadliwością dotknięta jest zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego oba orzeczenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm), orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Jeżeli roszczenia dotyczą świadczeń wymagalnych wobec odejścia Funkcjonariusza ze służby w 2012 roku, organ obowiązany będzie także wpierw rozważyć jego żądanie w świetle art. 107 ustawy o Policji, w szczególności jego ust. 1 przy uwzględnieniu ust. 2.