II SA/Wa 2690/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka–Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. C. i S. C. na decyzję PGE Dystrybucja S.A. Oddział w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PGE Dystrybucja S.A. Oddział w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od PGE Dystrybucja S.A. Oddział w W. na rzecz skarżących K. C. i S. C. kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją PGE Dystrybucja S.A., zwana dalej "Spółką", utrzymała w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – swoje orzeczenie z [...] marca 2021 r. o odmowie udostępnienia p. K. i S. C., zwanym dalej "Wnioskodawcami", informacji publicznej w postaci: kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego i załączenia pod napięcie), umów, lokalizacji, budowy, przebudowy oraz eksploatacji, modernizacji, remontu, konserwacji i usuwania awarii - dotyczących napowietrznej linii elektroenergetycznej, znajdującej się na działce nr ew. [...] położonej w S. - jak również załączników do wskazanych dokumentów, w tym map, obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że przesłanką odmowy udostępnienia żądanej informacji – wobec wniosku z [...] kwietnia 2021 r. - jest okoliczność, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji". Zamieszczono też szerszą argumentację, mającą przemawiać za prezentowaną tezą.

W skardze Wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzucili naruszenie przepisów:

- postępowania:

- art. 17 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 i 2, ustawy o informacji, poprzez wydanie decyzji odmownej, gdy nie było ku temu podstaw i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; polegało ono na arbitralnym i ogólnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy,

- prawa materialnego - art. 5 ust. 2 wobec art. 2 ust. 1 ustawy o informacji - przez:

- błędną wykładnię; przejawiała się ona w uznaniu, jakoby:

informacja - dotycząca posadowienia słupów - była tajemnicą przedsiębiorstwa; prowadziło to do odmowy udzielenia informacji publicznej; żądane dokumenty urzędowe - dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo energetyczne urządzeń sieci energetycznej – są tymczasem informacją publiczną i nie mają wpływu na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa; ich ujawnienie nie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy na rynku,

żądane informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, ponieważ Spółka jest objęta rozporządzeniem w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym; żądane informacje pozostają natomiast bez znaczenia dla gospodarki i obronności kraju;

- niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, jakoby w stanie faktycznym sprawy zachodziła przesłanka ograniczenia prawa do uzyskania informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa; żądana informacja, nie stanowi natomiast tajemnicy przedsiębiorstwa i nie ma charakteru poufnego; nie ma ponadto wartości gospodarczej i służy ustaleniu, na jakiej podstawie prawnej Spółka posadowiła słupy energetyczne na wskazanej nieruchomości.

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wywodzono, że wnioskowana informacje nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, przywołując przemawiające za tym argumentację, w tym stanowisko judykatury. Zwrócono także uwagę, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo oznaczono strony postępowania – wskazano, jako adresata rozstrzygnięcia, pełnomocnika Wnioskodawców zamiast nich samych.

Wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej – z [...] marca 2021 r., zobowiązanie Spółki do udzielenia Wnioskodawcom informacji - zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2020 r. - w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od Spółki na rzecz Wnioskodawców zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniesiono:

- Wnioskodawcy - domagając się od Spółki informacji - działają we własnym interesie; we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. wskazano wprost, że zmierza on do ugodowego rozwiązania sporu, jaki zawisł pomiędzy stronami; w przypadku nieuwzględnienia żądań sprawa zostanie zaś skierowana na drogę postępowania sądowego,

- motywacja taka zdaje się pozostawać w sprzeczności z intencją ustawodawcy, wyrażoną w ustawie o informacji; informacja publiczna powinna stwarzać mianowicie realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a nie indywidualnego interesu wnioskodawcy,

- w orzecznictwie podniesiono, że ustawa o informacji ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej oraz umożliwiać społeczną jej kontrolę; dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej"; przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa; celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych; ustawa o informacji ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji; wnioski o udostępnienie informacji publicznej, składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Bk 169/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/co/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- mając to na uwadze - gdyby Sąd nie podzielił argumentacji odmowy udzielenia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy - Spółka podnosi kwestie braku przymiotu "informacji publicznej" w niniejszej sprawie.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga Wnioskodawców jest zasadna, choć nie z przyczyn przywołanych w jej uzasadnieniu. Sąd nie jest związany wnioskami z zarzutami skargi, może zaś wydać rozstrzygnięcie nawet na niekorzyść skarżącego, gdy stwierdzi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Trafnie mianowicie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania nie było w istocie udostępnienie informacji publicznej. Nie mogły wobec tego znaleźć zastosowanie przepisy, regulujące tryb jej udostępniania - zamieszczone w ustawie informacji, czego już w stanowisku Spółki nie odnotowano.

Jak trafnie zauważa Spółka, żądanie udostępnienia informacji - we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. - pozostawało w oczywistym związku z zamiarem ewentualnego wytoczenia powództwa przeciwko Spółce przez właścicieli określonej nieruchomości, będących Wnioskodawcami (wynika to wprost z treści pisma – żądanie zawarcia umowy co do odszkodowania za dotychczasowe korzystanie oraz ustanowienia służebności, pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową). Bez znaczenia musi pozostawiać w sprawie, że byli oni równocześnie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Co trafnie podkreśla Spółka, w judykaturze dominuje pogląd, że realizacja prywatnych celów, jak dochodzenie roszczeń, w tym wytoczenie powództwa (np. wobec bezpodstawnego korzystania z nieruchomości), nie stanowi o realizacji celu publicznego, lecz służy realizacji indywidulanych potrzeb określonych osób (analogicznie tezy w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt I OSK 2777/16 - dostępnym w CBOSA). Trzeba też odnotować, że z woli prawodawcy - w drodze wyjątku od zasady obciążenie obowiązkami publicznymi w zakresie udostępnienia informacji organów państwa i jego instytucji - powinności w danym zakresie spoczywają również na innych podmiotach, "wykonywających zadania publiczne" – tak: art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji. Obciążenia z tego tytułu nie mogą być jednak wykładane rozszerzająco. Dostęp do informacji publicznej nie miał służyć generalnie ułatwieniu dochodzenia roszczeń od podmiotów, prowadzących w istocie działalność komercyjną – tu: realizacja, utrzymywanie i eksploatacja linii energetycznych w zamian za opłaty z tytułu jej wykorzystywania przez dostawców energii. W tym przypadku nie sposób uznać, aby gromadzenie informacji przez osoby, zamierzające wystąpić z powództwem przeciw danemu podmiotowi, pozostawało w jakimkolwiek związku ze "sprawami publicznymi", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji.

Sądowi znane jest wprawdzie stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1482/13 – dostępny w CBOSA). Sformułowane tam oceny, dotyczą jednakże w istocie możliwość żądania od podmiotu komercyjnego dostępu do informacji, stanowiących stricte dokumenty urzędowe - orzeczenia administracyjne. W rozpoznawanej sprawie – co wynika z akt sprawy - Wnioskodawcy uzyskali od Spółki kopię orzeczenia w przedmiocie lokalizacja inwestycji (tak pismo Spółki k. 31). Ich żądanie dotyczyło natomiast dokumentacji, dotyczącej bieżącej eksploatacji sieci (w tym remontów), w związku zamiarem wystąpienia z określonymi roszczeniami. Żądanie danej dokumentacji nie pozostaje w takim przypadku w związku ze "sprawami publicznymi" - stanowi oczywiste nadużycie prawa do informacji publicznej.

Należy wskazać jednocześnie, że podmioty spoza struktury administracji nie są generalnie upoważnione do rozstrzygania żądań osób trzecich w drodze aktów władczych - przez wydawanie decyzji administracyjnych. Potwierdza to - przy wnioskowaniu o contrario - brzmienie art. 104 § 1 K.p.a. Wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco. Regulację szczególną stanowi tu art. 17 ustawy o informacji. Przewidziano w nim możliwość wydawanie rozstrzygnięć władczych przez podmioty spoza struktur administracji w przypadkach zakreślonych art. 16 ust. 1 danego aktu, a więc m.in. gdy zachodzą przeszkody dla udostepnienia informacji, określone art. 5 ust. 2. Wskazana podstawa orzekania może jednak znaleźć zastosowanie wyłącznie w razie procedowania w trybie przepisów ustawy o informacji - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - w sprawach publicznych.

Jak wskazano wcześniej, przedmiotem żądania Wnioskodawców nie było udostępnienie informacji publicznej, w myśl wskazanej regulacji. Nie mogły więc znaleźć zastosowania przepisy szczególne, upoważniające Spółkę do wydania decyzji. Zaskarżone orzeczenie, jak i je poprzedzające, wydano wobec tego bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. Obligowało to Sąd do stwierdzenie ich nieważności.

Wobec reguły art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez znaczenia jest w danym przypadku, czy danym wyrokiem orzeczono na niekorzyść strony - Wnioskodawców. Wypada jednak zauważyć, że ich sytuacja nie uległa faktycznie zmianie. W następstwie orzeczenia Sądu nadal nie są oni uprawnieni do uzyskania żądanej od Spółki informacji.

W tej sytuacji wypada jedynie odnotować, że trafnie w skardze wytknięto uchybienie, polegające na braku precyzyjnego określenia strony postępowania w osnowie kwestionowanej decyzji. Możliwość precyzyjnego ustalenia, kto jest stroną danego postępowania - w przedmiocie czyich praw i obowiązków orzekano - daje jednak komparycja skarżonego aktu. Wskazano tam, wobec czyjego żądania wydano rozstrzygnięcie odmowne - wymieniono Wnioskodawców. Ewentualna wadliwość w danym względzie nie ma jednak istotnego znaczenia także wobec wydania rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności z innych względów.

Bez znaczenie jest dla sprawy w tej sytuacji także to, że sąd administracyjny nie ma jest w ogóle w danym postępowaniu umocowany do wydania rozstrzygnięcia wnioskowanego w skardze - zobowiązania organu do udostępnienia żądanych przez Wnioskodawców informacji. Przedmiotem skargi nie jest wszak bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika oraz 34 zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictw.