II SA/Wa 2619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2019r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] marca 1997 r. przyznającej [...] pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w formie zaliczkowej oraz decyzji [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku wnioskodawca zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (zwany dalej organ I instancji) o wyrażenie zgody na zwrot pieniędzy, które otrzymał na budowę domu jednorodzinnego oraz wniósł o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1997 roku i decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku, wydanych przez Komendanta Rejonowego Policji w [...] . Skarżący wniosek uzasadniał tym, iż obecnie pełni służbę w Służbie Ochrony Państwa i chce korzystać z pomocy finansowej tegoż organu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019r organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznych decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] : Nr [...] z dnia [...].03.1997r. przyznającej pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w formie zaliczkowej oraz decyzji [...] z dnia [...].12.1997r. przyznającą pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe.

Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca był funkcjonariuszem policji w KRP w [...] od dnia [...].02.1993r., policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...].02.1996r., natomiast z dniem [...] .08.2007r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w KRP [...]. Obecnie pełni służbę w Służbie [...]. W okresie pełnienia służy w KRP w [...] w dniu [...].02.1997 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w [...]przy ul. [...], którą to pomoc finansową otrzymał w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dokończenie budowy na podstawie Decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...].03.1997r., a także otrzymał pomoc finansową w wysokości [...]zł na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...].12.1997r.

Organ I instancji w swoim uzasadnieniu przywołał treść przepisu art. 155 k.p.a. wskazując, że przepis ten, jako jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu I instancji uchylenie decyzji może nastąpić tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, czyli:

a) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo;

b) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji;

c) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne;

d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ I instancji powołał się również na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001r. Nr 131, poz.1468 ze zm., dalej jako Rozporządzenie), określający przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Pierwszym z nim jest sytuacja, gdy pomoc finansowa została nienależnie pobrana. Drugim przypadkiem jest zwolnienie policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.). Trzeci przypadek to sytuacja, gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Organ podał, że pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszom Policji z zasady jest świadczeniem bezzwrotnym, a jedynie we wskazanych powyżej przypadkach podlega zwrotowi. Nie istnieje przepis prawa, który zezwalałby na zwrot wypłaconej pomocy finansowej w stanie faktycznym sprawy, a zatem samo uchylenie decyzji nie spełniłoby oczekiwanego celu wnioskodawcy.

W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z jego żądaniem, alternatywnie o przekazanie organowi I instancji decyzji do ponownego rozpoznania.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019r Komendant Wojewódzki Policji (zwany dalej organem odwoławczym) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarzuty podniesione przez skarżącego są bezpodstawne. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo NSA, dotyczące pojęcia "słusznego interesu stron", zawartego w art. 155 k.p.a. Sam słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym oraz zasadami praworządności i legalności. Organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy o policji oraz wynikające z delegacji ustawowej tego aktu prawnego, powoływane również przez organ I instancji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 200Ir. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001r. Nr 131, poz. 1468). Organ podniósł, że pomoc finansowa udzielona skarżącemu została przez niego wykorzystana, a przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany i usunięcie z obrotu prawnego decyzji, którą została przyznana skarżącemu pomoc finansowa, stanowiłoby obejście prawa i naruszałoby interes społeczny.

Organ odwoławczy, odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. podniósł, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą wyrażoną we wskazanym przepisie, a organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

W skardze na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) poprzez łączne zastosowanie ww. przepisów, ich błędną interpretację i wskazanie, że brak jest podstaw do zwrotu pomocy finansowej w przypadku uchylenia decyzji na wniosek strony, a uchyleniu na mocy art. 155 k.p.a. może podlegać tylko decyzja jeszcze nie wykonana,

- pominięcie faktu, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) jest rozporządzeniem wykonawczym na podstawie art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) i nie może mieć zastosowania w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. z pominięciem przesłanek z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zażył, co następuje:

Skarga musiała zostać oddalona.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Nadto NSA (patrz wyrok z dnia 14 maja 2019 r II OSK 1671/17) podkreśla, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano decyzję "pierwotną". Dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wydano decyzję "pierwotną". Charakter zmiany stanu prawnego może wyłączać możliwość zastosowania procedury z art. 155 k.p.a.

Sąd podkreśla, że przepis art.155 k.p.a. wprowadza jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Uchylenie decyzji na jego podstawie może nastąpić tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki jego zastosowania ( a) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; b) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; c) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony).

Kluczowe dla prawidłowej wykładni powołanego przepisu jest jednakże podkreślenie, że użyto w nim pojęcia "decyzja ostateczna (...) może być (...) uchylona lub zmieniona". Zatem wydawana na podstawie art.155 k.p.a. decyzja to decyzja uznaniowa, która nie może zostać podjęta bez zgody organu w tym sensie, że wniosek strony (sam przez się) nie obliguje organu do zmiany ani uchylenia decyzji. Wniosek strony tylko wszczyna postępowanie, w którym organ ocenia, czy zostały spełnione przesłanki zastosowania art.155 k.p.a., ale i tak nawet pozytywna ocena spełnienia przesłanek nie obliguje organu, lecz umożliwia mu podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem.

W sprawie niniejszej organ uznał, że art. 155 k.p.a. nie może zostać zastosowany, biorąc również pod uwagę treść § 5 Rozporządzenia. Przepis ten w sposób enumeratywny określa przypadki, w których kiedy pomoc finansowa podlega zwrotowi.

Z analizy tego przepisu wynika, że pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszom Policji z zasady jest świadczeniem bezzwrotnym, a jedynie w we wskazanych powyżej przypadkach podlega zwrotowi. Na tej podstawie organ uznał, że nie istnieje przepis prawa, który zezwalałby na zwrot wypłaconej pomocy finansowej w sprawie, a zatem samo uchylenie decyzji nie spełniłoby oczekiwanego celu wnioskodawcy.

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 06.11.2019 r. II OSK 3152/17, przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Sformułowanie "przepisy szczególne" jest przesłanką negatywną stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym.

Sąd podziela tę interpretację: powołany wyżej § 5 Rozporządzenia enumeratywnie określa przypadki, w których kiedy pomoc finansowa podlega zwrotowi. Złożenie oświadczenia woli (wniosku) i zadeklarowanie zwrotu pomocy nie jest jedyną przesłanką do wyrażenia na to zgody przez organ.

Do zastosowania art.155 k.p.a. potrzeba bowiem w istocie zgody organu na zaakceptowanie wniosku strony. Sam wniosek nie obliguje bowiem organu do zmiany ani uchylenia decyzji. Skoro zatem organ nie wyraził zgody na zastosowanie art.155 k.p.a., a sam wniosek strony nie był wiążący, organ był władny odmówić uchylenia decyzji przyznających pomoc finansową.

W opisanym stanie prawnym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jej zarzuty są bezzasadne i wynikają z błędnej wykładni art.155 k.p.a. Z podanej przyczyny Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.