II SA/Wa 2149/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na pismo Polskich Linii Lotniczych LOT S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. (bez nr) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę

Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. G. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Polskich Linii Lotniczych LOT S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "PLL LOT", "spółka") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie strat poniesionych przez spółkę w związku ze strajkiem pracowników, który odbył się w dniach 18 października 2018 r. – 1 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, PLL LOT wskazał skarżącej (w piśmie z [...] września 2019 r., przesłanym pocztą elektroniczną), że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto dane finansowe spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Pismem z [...] września 2019 r. skarżąca ponowiła wniosek o udzielenie informacji publicznej. W tym samym dniu, tj. [...] września 2019 r. PLL LOT przekazał (drogą elektroniczną) skarżącej odpowiedź, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie wniosku. Dodał, iż nie prowadzi statystyk dotyczących wypłacanych pasażerom odszkodowań z podziałem na obywateli polskich i innych narodowości, gdyż przetwarzanie tego typu danych pasażerów naruszałoby zasadę celowości zawartą w ogólnym rozporządzeniu o ochronie danych.

Oba ww. pisma z [...] i [...] września 2019 r. (mające formę wiadomości elektronicznych) zostały sporządzone w imieniu spółki przez adwokat J. C..

Pismo spółki z [...] września 2019 r. skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że jest to "rozstrzygnięcie (...) utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2019 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej, której dotyczył wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. (...)".

W odpowiedzi na skargę PLL LOT wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna, jednak z innej przyczyny niż ta wskazana przez PLL LOT i w konsekwencji skarga podlega odrzuceniu.

Chybiony jest argument spółki (zawarty w odpowiedzi na skargę), iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi skarżącej. Podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia jest odmowa udostępnienia informacji publicznej – złożony przez skarżącą wniosek dotyczył żądania udostępnienia informacji publicznej, a więc sprawa nim zainicjowana podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), z tym że:

1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi;

2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

W świetle cyt. wyż. przepisu, skarga "rozpatrywana w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej", do której stosuje się przepisy p.p.s.a., dotyczy zarówno decyzji wydawanych w postępowaniach zainicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jak i bezczynności w tego rodzaju sprawach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 468/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie sposób również podzielić stanowiska PLL LOT, wyrażonego w piśmie z [...] września 2019 r., w myśl którego spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog tych podmiotów, przedstawiony w art. 4 u.d.i.p., ma charakter przykładowy, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nie musi być organ w rozumieniu p.p.s.a. - może to być także spółka prawa handlowego wykonująca zadania publiczne. Zatem nie można w sposób oczywisty wykluczyć PLL LOT z grona podmiotów potencjalnie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jednak szczegółowe ustalenie tej kwestii nie należy do spółki, lecz do sądu administracyjnego w ramach merytorycznego rozpoznania skargi.

Podkreślenia wymaga, że w wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2667/21, NSA uznał, że PLL LOT, jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez Polską Grupę Lotniczą S.A., w której 100 % udziałów posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Merytoryczną analizę skargi poprzedza jej badanie pod względem formalnym.

Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach p.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. I tak kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie pismo PLL LOT z [...] września 2019 r. (tak jak poprzedzające je pismo spółki z [...] września 2019 r.) nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. - jest jedynie pismem informacyjnym dotyczącym stanowiska organu co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Oprócz rozstrzygnięcia, konstytutywnym elementem decyzji, od spełnienia którego uzależnione jest nadanie decyzji bytu prawnego, jest podpis. Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (tu: osoby lub osób uprawnionych do reprezentowania spółki) stanowi poważną wadę prawną w postaci rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Jeśli zaś decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, to musi być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Tymczasem pod treścią wiadomości elektronicznych z [...] i [...] września 2019 r. widnieje imię i nazwisko adwokata upoważnionego do działania w imieniu spółki. Jednakże wedle przepisu art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1651 ze zm.; dalej: "p.a."), adwokat wykonuje zawód w kancelarii adwokackiej, w zespole adwokackim oraz w spółce. Zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt 1 p.a. adwokat nie może wykonywać zawodu, jeżeli pozostaje w stosunku pracy. Tym samym adwokat nie może być jednocześnie pracownikiem organu (tu: spółki) upoważnionym do wydawania w jego imieniu decyzji i w tym samym czasie wykonywać ten zawód. Jak wskazuje art. 4 ust. 1 p.a. zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami, a nie na wydawaniu decyzji administracyjnych.

Konkludując, zaskarżone do tut. Sądu pismo PLL LOT nie posiada obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej; nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw lub obowiązków skarżącej, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia, jak również nie zawiera podpisu. Wprawdzie zamieszczono w nim ustosunkowanie się do wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, jednak nie można tego uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, wydane w przedmiocie tego wniosku.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Według art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Analizując objęte skargą pismo spółki z [...] września 2019 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, należy stwierdzić, że zarówno treść, jak i forma tego pisma wskazuje na jego wyłącznie informacyjny charakter w ramach reakcji adresata na wniosek skarżącej złożony w trybie u.d.i.p. Skoro zaskarżone pismo ma charakter informacyjny, to uczynienie go przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.