II SA/Wa 2023/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego uchyla zaskarżone postanowienie

Minister Obrony Narodowej wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z pkt 2 ppkt 3 upoważnienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez S. P. odwołania od rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] (pkt 7) dotyczącego odmowy powołania oficera do służby stałej.

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia MON stwierdził, iż [...] S. P. pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym oficer ([...]) w Wojskowej Komendzie Uzupełnień [...] w ramach kontraktu na pełnienie służby kontraktowej zawartego na okres od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

W dniu [...] czerwca 2020 r. Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] wystąpił z wnioskiem do Szefa Sztabu Generalnego WP o powołanie oficera do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała. Szef Sztabu Generalnego WP przesłał bez poparcia wniosek żołnierza do Dyrektora Departamentu [...] jako organu właściwego w sprawie powołania do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała.

Dyrektor Departamentu [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (pkt 7) odmówił powołania skarżącego do służby stałej.

Organ podkreślił, iż na egzemplarzu aktowym skarżonego rozkazu personalnego widnieje adnotacja "W dniu [...].07.2020 r. zapoznałem się z oryginałem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...].07.2020 r. i otrzymałem jeden egzemplarz oryginału.", opatrzona własnoręcznym podpisem oficera.

Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2020 r. żołnierz wniósł do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego. Wskazał, że nie rozumie treści zaskarżonego rozkazu personalnego, zwłaszcza że spełnia wszelkie wymogi związane z powołaniem do pełnienia służby stałej. Podniósł, że dotychczas wypełniał swoje obowiązki w należyty sposób, uzyskując u wszystkich swoich przełożonych bardzo dobrą opinię o niezłomnej i należytej postawie. Dodał, że legitymuje się 19-letnim stażem w służbach mundurowych.

Minister Obrony Narodowej podkreślił, że wniesienie odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] lipca 2020 r. przed dniem jego wejścia do obrotu prawnego, tj. przed dniem doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego stronie wywołuje skutek prawny w postaci niedopuszczalności odwołania, jako przedwczesnego.

S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie przepisów art. 7 oraz 7b ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Żołnierz nadmienił, że w dniu [...] czerwca 2020 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej o powołanie go do służby stałej w korpusie oficerów zawodowych w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w [...]

Dyrektor Departamentu [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił powołania strony do służby stałej, argumentując swoją decyzję faktem krótkiego okres pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym w korpusie oficerów, a tym samym brakiem możliwości zweryfikowania umiejętności i zaangażowania skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym.

Skarżący podkreślił, że w dniu [...] lipca 2020 r. został oficjalnie zapoznany z treścią rozkazu personalnego nr [...] (pkt 7) przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] Fakt zapoznania się z treścią rozkazu potwierdził własnoręcznym oświadczeniem złożonym na jednym z otrzymanych egzemplarzy.

Wobec powyższego w dniu [...] lipca 2020 r. żołnierz złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Natomiast w dniu [...] lipca 2020 r. do Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...], za pośrednictwem Poczty Polskiej, wpłynął oryginał wyciągu z rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący potwierdził odbiór tego samego rozkazu oraz wpisał aktualną datę jego otrzymania, tj. [...] lipca 2020 r.

Zdaniem skarżącego organ dopuścił się błędnego ustalenia daty doręczenia rozkazu personalnego. Podkreślił, że złożył odwołanie w terminie do tego przewidzianym po doręczeniu rozkazu personalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej powoływanej jako k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Jak zgodnie podkreśla się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie prawniczym, organ odwoławczy wydaje przewidziane w art.134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Odwołanie może być zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią (osoba fizyczna pełniąca funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej wnosi odwołanie we własnym imieniu, mimo że decyzja została skierowana do tej jednostki organizacyjnej, a nie do osoby fizycznej nią kierującej – por. wyrok NSA z 14 września 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2618/94, LEX nr 26946) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Bezspornie w orzecznictwie sądowym przyjęto także, iż niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania wniesionego przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności. Odwołanie takie jest bowiem przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, Lex nr 523914). W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/10, publ. LEX nr 991597).

Decyzja administracyjna jako akt o doniosłych skutkach prawnych dla jego adresata wymaga dla wywołania tych skutków podania go do wiadomości w sposób prawem przewidziany. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. wprowadza dwa równoważne sposoby tego powiadomienia – pisemną i elektroniczną, przy czym ta ostatnia jest uzależniona od spełnienia dodatkowych warunków (zob. art. 391 k.p.a.). Zupełnie wyjątkowo decyzja może być ogłoszona ustnie – w sprawach, które mogą być załatwiane ustnie (art. 109 § 2 k.p.a.). Ponadto, z mocy przepisów szczególnych zawiadomienie stron o decyzji może być dokonane w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 49 k.p.a.).

Zawiadomienia o decyzji w tej formie organ może dokonywać także wówczas, gdy w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron (art. 49a k.p.a.).

Doniosłość prawną doręczenia decyzji zaakcentowano w uchwale NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSA WSA 2009/1, poz. 1. Wyjaśniono w niej, że "cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji". Jak podkreślono, "od ustanowionej reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego". (por. też Agnieszka Krawczyk (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. Wojciecha Chróścielewskeigo i Zbigniewa Kmieczaka, WKP 2019, teza 1 do art. 109).

Doręczenie pisma powinno nastąpić wyłącznie jednym, właściwym sposobem. Ustawodawca wiąże bowiem skutki prawne doręczenia tylko z jego pierwszym, prawidłowym doręczeniem. Każde kolejne przekazanie (udostępnienie) tego samego pisma wobec tego samego adresata, nawet przy zachowaniu wszelkich wymogów ustawowych, nie wywołuje żadnego skutku procesowego; czynność ta nie stanowi już doręczenia w rozumieniu przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2647/196, CBOSA).

Przekazanie (udostępnienie) pisma niezgodnie z przepisami prawa powoduje wadliwość doręczenia. Słusznie jednak w piśmiennictwie uznano, że strona lub inny uczestnik postępowania nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu w stosowaniu procedury doręczeń (zob. wyrok WSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 511/09, CBOSA).

Istotne jest zatem nie tylko to, czy udostępnienie (przekazanie) pisma, w tym przypadku decyzji, nastąpiło zgodnie z przepisami prawa regulującymi doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym, lecz także to jak ewentualne wady doręczenia wpłynęły na sytuację procesową adresata decyzji.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1004/17 (dostępny w CBOSA), przyjęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia, w sytuacji uchybienia przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest "wynikiem nieuprawnionego, zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych, bez uwzględnienia fundamentalnych zasad, na których opiera się procedura administracyjna. Jedną bowiem z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Możliwość rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach jest kluczowym uprawnieniem strony, która nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać w związku z tym trzeba, że przepisy k.p.a. o doręczeniach pism (decyzji, postanowienia) i związane z tymi przepisami regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonania czynności w postępowaniu (w tym też np. do wniesienia środków odwoławczych) stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wskazanego wyżej uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji. Sposób zaś rozumienia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów, nie może odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawieniem jej ustawowo zagwarantowanych praw". W powołanym wyżej wyroku (zapadłym w podobnym stanie faktycznym sprawy, por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2392/20, dostępny w CBOSA) NSA stwierdził ponadto, że "moment ujawnienia stronie postępowania treści wydanej decyzji, określać też winien – w stanie faktycznym tej sprawy - datę, od której strona ma możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania. Uchybienia zaś przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, obciążające w tej sprawie wyłącznie organ administracji publicznej, nie mogą pozbawić strony prawa do wniesienia odwołania. Uchybienie, które w sprawie popełnił organ, nie wpłynęło wszak na możliwość zapoznania się Spółki z wydaną względem niej decyzją administracyjną, a przez to, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla określenia daty, od której dopuszczalne było wniesienie odwołania od tej decyzji. Przyjęta przez organ oraz Sąd I instancji ocena analizowanego przypadku, w istocie sprowadza się więc do przerzucenia na stronę postępowania skutków uchybień popełnionych przez organ administracji w zakresie formy doręczenia wydanej decyzji i obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami tego uchybienia. Podkreślić w związku z tym należy, iż wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała, w tym nie może pozbawić jej prawa do wniesienia odwołania od tak otrzymanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wymaga podkreślenia fakt dwukrotnego zakomunikowania skarżącemu treści rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...] Nr [...] (pkt 7) z dnia [...] lipca 2020 r., dotyczącego odmowy powołania oficera do służby stałej.

Jak wyjaśnia skarżący, po raz pierwszy zakomunikowano mu treść ww. rozkazu personalnego w dniu [...] lipca 2020 r. Treść tego rozkazu została skarżącemu przekazana przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...], w obecności bezpośredniego przełożonego skarżącego. Fakt zapoznania się z treścią rozkazu skarżący potwierdził własnoręcznym oświadczeniem złożonym na jednym z otrzymanych egzemplarzy rozkazu, na dowód czego skarżący dołączył do skargi dowód w postaci wydruku ww. rozkazu z systemu "[...]" poświadczony przez Szefa Wydziału [...] P. S. Na egzemplarzu tego wydruku istnienie adnotacja: "Z wyciągiem z rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2020 r. zapoznałem się w dniu [...].07.2020 r." i podpis "[...] S. P.", pod którym widnieje nieczytelny podpis.

Dokumentu tego brak w aktach administracyjnych sprawy. W aktach administracyjnych sprawy jest natomiast wyciąg z przedmiotowego rozkazu personalnego, poświadczony przez [...] E. O., na którym widnieje adnotacja: "W dniu [...].07.2020 r. zapoznałem się z oryginałem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...].07.20220 r. i otrzymałem jeden egzemplarz oryginału. S., dnia [...].07.2020 r., [...] S. P.", pod którą widnieje nieczytelny podpis.

Jak wynika z akt sprawy, sporne odwołanie wniesione zostało już w dniu 14 lipca 2020 r. do Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...], co potwierdza pieczęć na stronie pierwszej odwołania. Odwołanie wniesione zatem zostało do dowództwa jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę. Stosownie natomiast do art. 57 § 5 pkt 4 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne, stwierdzić należy, iż błędny jest pogląd prawny organu, że powiadomienia strony o treści przedmiotowego rozkazu personalnego w dniu [...] lipca 2020 r. w okolicznościach wskazanych przez skarżącego nie może zostać uznane za skuteczne. Przyjęcie niedopuszczalności odwołania w takiej sytuacji byłoby nieuprawnionym, zbyt formalistycznym rozumieniem przepisów proceduralnych. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, iż przepisy o doręczeniach pism i związane z tym regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonywania czynności w postępowaniu, a w szczególności do wnoszenia środków odwoławczych, stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych. Wykładnia dokonana przez organ nie może zaś odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawianiem jej ustawowo zagwarantowanych praw.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobligowany zastosować się do oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł jak w sentencji.