II SA/Wa 2010/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO w [...]" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu wniosku J.J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, tj. skanu umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...] - utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. J.J., działając za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci wnioskowanej kopii umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] stwierdziło, że - co do zasady - umowy zawierane w ramach wydatkowania środków publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych są jawne, a wyłączeniu z udostępnienia - jako informacja publiczna - mogłyby podlegać informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 33 ust. 2 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2020 ze zm.) oraz art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 - dalej także: "P.z.p.").

Jednakże, jak zauważył organ, w omawianej sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm. - dalej także: "u.z.n.k."), albowiem udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy, tj. podmiotu P., z którą zawarta była wskazana wyżej umowa.

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że zachodziła podstawa do odmowy udzielenia stronie skarżącej przedmiotowej informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji SKO w [...].

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez wydanie spornej decyzji przez niewłaściwy organ,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej - poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę udostępnienia stronie skarżącej informacji, a także poprzez niespełnienie warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, które nie znajduje podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

3. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy,

4. naruszenie art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez odmowę udostępnienia skanu umowy, która jest jawna i podlega udostępnieniu niezależnie od okoliczności, a co za tym idzie - niewłaściwe przyjęcie przez organ, że udostępnienie wnioskowanej kopii umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...] naruszy tajemnicę przedsiębiorcy, czym rażąco naruszono prawo,

5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez przeprowadzenie wadliwego postępowania wyjaśniającego, co skutkowało bezprawnym ograniczeniem prawa do informacji w związku z nierzetelnym ustaleniem, czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji za względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

6. naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. - poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - utrzymało w mocy w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, tj. skanu umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO w [...] wskazało, że z treści przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tych przepisach okoliczności. Organ zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Organ stwierdził, że z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane - w zależności od przyjętych kryteriów - może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, że wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera w swej treści definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, niemniej - jak wskazał organ - definicja ta znajduje się natomiast w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ podniósł, że - w świetle art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Organ zauważył, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie u.d.i.p., indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej, jako tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie, organ dodał, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że już samo zakwalifikowanie informacji dotyczącej przedsiębiorcy, jako informacji publicznej, pociąga za sobą obowiązek jej udostępnienia.

Organ zauważył ponadto, że wprawdzie informacje, udostępnienia których żąda skarżący, odnoszą się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym istotną rolę odgrywa zasada jawności, tym niemniej organ podkreślił jednak, iż zasada ta nie ma charakteru absolutnego, albowiem ustawodawca przewidział wyjątki dopuszczające wyłączenie zasady jawności. Otóż, jak zauważył organ, zasada ta doznaje ograniczenia w odniesieniu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

SKO w [...] wskazało, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Zdaniem organu, żądana przez skarżącego umowa zawarta pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla operatora pocztowego.

W tym miejscu, organ podniósł, że co do samego pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., obowiązuje liberalna wykładnia, zgodnie z którą całkowicie wystarczające jest uznanie istnienia nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1890/13).

Mając powyższe na względzie, SKO w [...] uznało, że niewątpliwie przedmiotowa umowa może zawierać w swej treści informacje, o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie cyt. ustawy. Organ wskazał, że informacje te ze względu na swój charakter nie powinny być, udostępniane innym podmiotom, ponieważ mogą stanowić dla nich źródło informacji posiadające znaczenie gospodarcze.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że sporne rozstrzygnięcie składu orzekającego SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego, organ zwrócił uwagę na zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, które - jak wskazał organ - polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Organ podniósł, iż celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, s. 146-147). Organ zauważył, że kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; podobnie: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. IV SAB/Wr 216/14).

Mając na względzie powyższe, SKO w [...] zauważył, że skarżący J.J. wystąpił do organu z kilkudziesięcioma wnioskami o udzielenie informacji publicznej, w którym prawie każdy zawierał kilka żądań. W tej sytuacji, skład orzekający SKO w [...] uznał, że treść i ilość złożonych wniosków wskazuje na to, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Organ stwierdził, że złożenie kilkudziesięciu wniosków o udostępnienie informacji publicznej może wpływać na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej, jak również może zakłócić normalny tok działania organu i wykonywanie przypisanych mu zadań.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, SKO w [...] wskazało ponadto, że w doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; podobnie: P. Przybysz, Głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW w dniu 1 marca 2002 r. /w:/ Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego i A. Stępkowskiego, LIBER 2003, s. 189). Organ wskazał ponadto, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji, jak podniósł organ, przyjmuje się, że zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo z 2007 r., nr 11, s. 49; podobnie: T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS z 2005 r., nr 5, s. 81). W konsekwencji, organ stwierdził, że nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, /w:/ Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt. V).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez niewłaściwy organ, SKO w [...] stwierdziło, iż jest on bezzasadny. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż organem właściwym do udostępnienia informacji publicznej jest prezes tego samorządowego kolegium odwoławczego, a nie zaś samo samorządowe kolegium odwoławcze, należy zauważyć, że decyzje wydawane na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej są decyzjami wydawanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie zaś przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ zauważył bowiem, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Organ podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisu szczególnego, który upoważniałby Prezesa Kolegium do wydawania decyzji jednoosobowo.

Z kolei odnosząc się do zarzutu nieumieszczenia w uzasadnieniu spornej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, SKO w [...] wskazało, że zarzut ten jest również bezzasadny, albowiem z zaskarżonej decyzji wynika, kto jest sprawozdawcą w przedmiotowej sprawie, a ponadto z akt sprawy wynika, że nie było innych osób, które w toku postępowania o udostępnienie żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej zajmowałyby stanowisko w tej sprawie.

W piśmie z dnia [...] września 2020 r. J.J., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie nieważności, bądź też o uchylenie obu spornych decyzji SKO w [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy;

2. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 6 k.p.a. - poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa ze względu na przesłankę nieznaną ustawie;

3. naruszenie art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez przyjęcie wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wbrew przepisom ustawy.

Skarżący wniósł jednak przede wszystkim o stwierdzenie nieważności decyzji, ze względu na naruszenie art. 19 i art. 20 k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - ze względu na wydanie decyzji przez niewłaściwy organ.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że sporna decyzja SKO w [...] obarczona jest wadą, która stanowi o jej nieważności, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zauważył bowiem, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje kolegiom, jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, kompetencji do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, organem właściwym jest prezes kolegium. To prezes jest również dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium. W konsekwencji, jak podniósł skarżący, powoduje to, że również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) winien wydać właśnie Prezes Kolegium (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1116/17). Tym samym, skarżący uznał, że ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Niezależnie jednak od powyższego, skarżący wskazał, że sporna decyzja SKO w [...] jest wadliwa także na gruncie merytorycznym.

Skarżący zauważył bowiem, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Według skarżącego, poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Skarżący wskazał, że to właśnie na przedsiębiorcy spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Skarżący podniósł, że informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. W tej sytuacji, podmiot zobowiązany, odmawiając udostępnienia informacji, winien wskazać, jakich informacji (to jest w jakich fragmentach umowy umieszczonych i czego dotyczących) odmowa ta dotyczy i uzasadnić odmowę udostępnienia tychże informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1267/18).

Tymczasem, jak zauważył skarżący, na gruncie niniejszej sprawy SKO w [...] nie wykazało w żaden sposób, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Według skarżącego, w żadnej z decyzji organ nie wyjaśnił, ani też nie wskazał na żaden z ważnych interesów. Ponadto, skarżący zarzucił, że SKO w [...] nie wyjaśniło także w żaden sposób, by sporna umowa zawierała informacje techniczne, technologiczne i inne, posiadające wartość gospodarczą, ograniczając się w istocie rzeczy jedynie do stwierdzenia, że wspomniana umowa zawiera informacje, które "mogą posiadać wartość dla operatora pocztowego". W konsekwencji, skarżący uznał, że organ nie tylko nie wykazał, jakie zawarte w umowie informacje mają wartość, lecz także nie ustalił w istocie rzeczy, czy te informacje w ogóle taką wartość mają. Zdaniem skarżącego, SKO w [...] nie wskazało także, jakie działania podjął przedsiębiorca, by zachować je w tajemnicy. Tym samym, skarżący zarzucił, że uzasadnienia obu spornych decyzji SKO w [...] pozbawione są jakichkolwiek przekonujących argumentów.

Skarżący stwierdził jednocześnie, iż działanie organu stoi także w oczywistej i rażącej sprzeczności z wyrażonym przez NSA poglądem, wedle którego żadne ustawowe ograniczenia prawa do informacji nie mają zastosowania do umów zawartych w trybie zamówień publicznych.

Zdaniem strony skarżącej, należy także podkreślić, że zaprezentowana przez SKO w [...] argumentacja narusza zasadę praworządności, wedle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Skarżący podniósł, że Konstytucja RP wprost stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Skarżący wskazał, że prawo do informacji publicznej, jako zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP, ma charakter prawa konstytucyjnego, a jego problematyka jest uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 zawiera wyczerpujący katalog ograniczeń prawa do informacji. Według skarżącego, pośród tych ograniczeń nie ma przesłanki "nadużycia prawa do informacji". Przesłanka ta, jak zauważył skarżący, nie została również zawarta w żadnej ustawie. Tym samym, skarżący uznał, że powoływanie się przez organ na tę przesłankę stanowi naruszenie zasady praworządności, a zarazem niekonstytucyjne ograniczenie prawa do informacji publicznej. Skarżący stwierdził ponadto, że argumentacja SKO w [...] jest błędna również z tego względu, iż prawa do informacji publicznej, jako jednego z praw człowieka, nie można nadużyć.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że obie sporne decyzje organu powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności, bądź też ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez niewłaściwy organ, SKO w [...] stwierdziło, że zarzut ten jest bezzasadny. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż decyzje wydawane na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej są decyzjami wydawanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zaś przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ zauważył bowiem, odwołując się do brzmienia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisu szczególnego, który upoważniałby Prezesa Kolegium do wydawania decyzji jednoosobowo.

Organ podtrzymał również swoje wcześniejsze stanowisko, że na podstawie analizy dotychczasowego sposobu działania skarżącego J.J. (vide: liczne wystąpienia do SKO w [...] z wnioskami o udzielenie informacji publicznej), przyjąć należy, iż osoba ta próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, czy też jawność organów administracji. W konsekwencji, organ uznał, że takie działanie skarżącego, choć formalnie zgodne jest z literą prawa, sprzeciwia się jednak istocie (sensowi) instytucji prawa do informacji publicznej, a więc nie może zasługiwać na ochronę.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący, ustosunkowując się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę - stwierdził, że należy zwrócić uwagę na dodatkowe naruszenia prawa, których dopuścił się organ, wydając obie sporne decyzje administracyjne.

I tak skarżący wskazał, że zarzuca organowi:

1) naruszenie art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 i art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niemające oparcia w żadnym przepisie prawnym, bezprawne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji, a co za tym idzie prawa do pozyskania informacji i wyrażenia opinii ze względu na przesłankę nieznaną ustawie, a co za tym idzie działanie bez podstawy prawnej mające cechy nadużycia przysługującemu organowi imperium - władztwa administracyjnego - poprzez przekroczenie swoich ustawowych kompetencji;

2) naruszenie art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Dz. U. z 1993 Nr 61, poz. 284) i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika prawo każdego do informacji publicznej - poprzez niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na pozaustawową przesłankę "nadużywania" prawa do informacji, stanowiącego prawo człowieka, którego nie można nadużyć;

3) naruszenie art. 8 ust. 1, 2, 2a i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - poprzez nieuzasadnione, samodzielne i dowolne uznanie, że żądana umowa zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, które mogą mieć wartość gospodarczą dla wykonawcy;

4) naruszenie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. - poprzez błędne przytoczenie wskazanych przepisów, które nie miały żadnego zastosowania na gruncie niniejszej sprawy;

5) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;

6) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego;

7) naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, dowolność w ustaleniach faktycznych, rozpatrzenie sprawy w sposób wysoce subiektywny, selektywny i oparty na z góry założonej tezie;

8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i dowodów, na których oparł się organ podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie;

9) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez zaaprobowanie przez zaskarżoną decyzję naruszenia prawa, którego dopuścił się organ wydając decyzję w pierwszej instancji, polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ustosunkowania się do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, a także niepoinformowanie, że postępowanie przeszło w stadium, co do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;

10) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadą nieważności;

11) naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem za właściwe nieumieszczenie w uzasadnieniu decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazanych wyżej informacji.

Ponadto, skarżący ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] z uwagi na wypełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ze względu na wydanie obu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, a także ze względu na rażące naruszenie prawa (w szczególności zasady jawności postępowania o udzielenie zamówienia wynikającej z art. 8 P.z.p. i art. 139 ust. 3 P.z.p.) oraz wydaną bez podstawy prawnej (z uwagi na powołanie się na nieznaną ustawie przesłankę ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji, czym naruszono również art. 31 ust. 3 i art. 61 ust: 3 Konstytucji RP), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; a także - dodatkowo - wniósł o poinformowanie, na mocy art. 155 § 1 P.p.s.a. zwierzchnich organów nadzoru o fakcie powtarzających się istotnych, oczywistych i rażących naruszeń prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], polegających na regularnym łamaniu przez tenże organ przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu pisma procesowego skarżący przedstawił dodatkową argumentację, która - w jego ocenie - potwierdzać miała zasadność powyższych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, tj. skanu umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...] - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że SKO w [...], wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuściło się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznało, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

Tym samym, Sąd stwierdził, że SKO w [...], wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji - dopuściło się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu, do którego wystosowano wniosek, jak również dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

W tym miejscu warto zauważyć, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy podmiot zobowiązany zasadnie przyjął, że żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.

Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłoby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.

Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.

Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało w uzasadnieniu obu spornych decyzji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna, stanowi dla spółki P. tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

SKO w [...] nie wykazało przede wszystkim, czy informacje zawarte w umowie nr [...] stanowią, w kategoriach obiektywnych, wartość gospodarczą.

W ocenie Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymaga to, że ustawodawca, tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia przez SKO w [...] żądanej informacji publicznej w postaci skanu umowy nr [...] zawartej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a spółką P. z siedzibą w [...].

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ, jako podmiot zobowiązany, w ogóle nie rozważył kwestii elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na wykazaniu, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Jednocześnie, organ nie dokonał jakiejkolwiek szerszej oceny informacji zawartych w spornej umowie nr [...], będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie, pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Opisana sytuacja wymagała od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji przeanalizowania treści żądanej umowy pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, SKO w [...], wydając obie sporne decyzje administracyjnej, przedstawiło jedynie pobieżną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy, jakim jest spółka P..

Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanego dokumentu umowy, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia jego treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazany we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji dokument umowy, uznany za tajemnicę przedsiębiorcy, przekłada się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Sąd uznał, że SKO w [...] nie wyjaśniło w uzasadnieniu obu spornych decyzji, dlaczego wartość informacji objętej wnioskiem skarżącego posiada wymierną i zarazem - co ważne - realną wartość gospodarczą dla spółki P..

Tymczasem, podmiot zobowiązany jedynie ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesom spółki P. i rzekomo wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych na rynku usług operatorów pocztowych. Takie uzasadnienie odmowy nie jest jednak, zdaniem Sądu, wystarczające dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Warto ponadto zauważyć, że nawet, jeśli w rozpatrywanej sprawie założymy, że zaistniały jednak okoliczności uzasadniające powołanie się przez SKO w [...] na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa - spółki P., należałoby odnieść się również do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości, a więc prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ - odmawiając udzielenia tej informacji - nie podjął się jednak wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13, czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuściło się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniło w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego przyjęło, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż podmiot zobowiązany, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że uzasadniając obie decyzje w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie spornej decyzji w sposób lakoniczny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie, SKO w [...], wydając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuściło się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, obie wspomniane decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako podmiot zobowiązany, weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości organ wykaże, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wydania decyzji przez niewłaściwy organ, Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności obu spornych decyzji, albowiem zarzut ten jest bezzasadny. Owszem, przyznać należy, że kwestia związana z wydawaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej budzi pewne kontrowersje zarówno w judykaturze, jak i orzecznictwie, niemniej skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie przyjął, iż podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym wydania również ewentualnej decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (podobnie: prof. dr hab. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 s. 64 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/16).

Sąd uznał ponadto, że całkowicie niezasadne jest stanowisko organu, który jedynie na podstawie analizy dotychczasowego sposobu działania skarżącego polegającego na licznych wystąpieniach do SKO w [...] z wnioskami o udzielenie informacji publicznej, przyjął tezę, iż skarżący w sposób niedopuszczalny wykorzystuje instytucję prawa do informacji publicznej. W ocenie Sądu, z samego faktu wspomnianych przez organ licznych wystąpień skarżącego, nie można jeszcze wywieść uzasadnionej tezy, że dany podmiot w sposób niezgodny z celem ustawy korzysta z uprawnień przewidzianych w jej przepisach. Z całą pewnością, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może w konsekwencji, opierając się na powyższym, bliżej niewyjaśnionym, arbitralnym przekonaniu, uzasadniać odmowy udostępniania wnioskowanej informacji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.