II SA/Wa 2007/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. O. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec S. O. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. O. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nigdy nie realizował obowiązków w Służbie Bezpieczeństwa, jak również nie był w 1990 r. weryfikowany. Zaznaczył, że rzetelnie wykonywał swoje obowiązki i powierzone zadania, był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi i odznaczeniami, a ponadto nigdy nie wszczęto wobec niego postępowania dyscyplinarnego, ani nie ukarano w inny sposób.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na powyższe rozstrzygnięcie S. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1267/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] [...] maja 2011 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] marca 1986 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 4 lata i 5 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 25 lat i 3 miesiące. Do służby zaliczono także okres służby wojskowej, od [...] października 1980 r. do [...] listopada 1981 r., tj. 1 rok i 10 dni.

Z kopii akt osobowych oraz pisma z [...] czerwca 2020 r. przekazanych przez IPN oraz pisma nie wynika, aby S. O. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż S. O. po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji zajmował kolejne wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze i dodatki służbowe, był awansowany w stopniu, a także pozytywnie go opiniowano. Ponadto był wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz został odznaczony Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec niego karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zaznaczył, że już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ zaznaczył, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam zatem fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra okres służby na rzecz totalitarnego państwa (4 lata i 5 miesięcy), czyli 17% całego okresu służby, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie czteroletni okres wykonywania zadań i obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W związku z tym pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona.

Minister zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznano, że została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił, że wypłacane mu świadczenie emerytalne nie było podwyższane ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).

W zakresie analizy spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku organ podał, że z przebiegu służby S. O. wynika, że ww. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek specjalny. Wnioskodawca w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa był awansowany w stopniu służbowym, o czym świadczy świadectwo złożenia egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej z [...] czerwca 1988 r. oraz świadectwo złożenia egzaminu na chorążego Milicji Obywatelskiej z [...] lipca 1989 r. Ponadto z przesłanych materiałów dowodowych przekazanych przez IPN wynika, że w opinii przełożonych w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa z powierzonych zadań wywiązywał się dobrze, był pracownikiem sumiennym, zaangażowanym w realizację zadań służbowych, zdyscyplinowanym w pełni dyspozycyjnym, posiadającym aspiracje zawodowe oraz polecenia przełożonych wykonywał bez zastrzeżeń. W aktach sprawy znajduje się także raport o skierowanie go: "na semestr (zerowy) poprzedzający egzamin wstępny na I rok studiów zaocznych lub wieczorowych Wyższej Szkoły Policji w [...] w 1988 roku w ramach przyznanych limitów miejsc dla naszego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (...) wykształcenie wyższe przydatne będzie w dalszej mojej służbie w resorcie", co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach.

Wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala domniemywać, że S. O. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego powołanego przepisu.

Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego postawa polityczno – moralna wnioskodawcy zgodnie z ówczesnym systemem nie budziła zastrzeżeń, o czym świadczą opinie przełożonych, a ponadto brał udział w szkoleniach politycznych i ogólno-resortowych.

Z akt sprawy wynika również, że S. O. był samodzielnym, dobrym oraz zaangażowanym funkcjonariuszem Wydziału [...], który kształcił się, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa i czerpał z tej organizacji pełne przywileje, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju.

Organ wskazał, że zawarte w uzasadnieniu wnioskodawcy argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także otrzymywanie nagród, wyróżnień, odznaczeń nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który manifestował się zaangażowaniem w strukturach politycznych ówczesnego państwa totalitarnego oraz zdobywaniem wyższych kwalifikacji zawodowych.

W ocenie organu całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także przyjęta przez wnioskodawcę określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikują przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. O. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że okres służby wynoszący 4 lata i 5 miesięcy nie spełnia przesłanki krótkotrwałości służby, sprzecznie z wykładnią zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 20i9r., sygn. akt II SA/Wa 1267/19, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.),

2. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek",

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący wskazał, że jego służba wynosząca 17% ogółu służby pełnionej zarówno w Milicji Obywatelskiej, jak i Policji wyczerpuje znamiona służby krótkotrwałej zaś organ nie wykazał dlaczego w odniesieniu do niego tak nie jest.

Odnosząc się zaś do kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" zakwestionował stanowisko organu jakoby "argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji [...] nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku", który powinien zaistnieć jedynie w odniesieniu do pełnienia służby przed dniem 12 września 1989 r. Taka interpretacja stoi w całkowitej sprzeczności z brzmieniem art. 8a ustawy, a także ze stanowiskiem interpretacyjnym zawartym w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżący powołując się na wyrok wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK1976/19 podał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.) ustawy zaopatrzeniowej, które muszą być spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 tej ustawy, jednak, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie."

Podkreślił, że w tym krótkotrwałym okresie spełnia służby na rzecz państwa totalitarnego zajmował stanowisko nie w Służbie Bezpieczeństwa czy innej tego typu służbie a w Wydziale [...] i Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], czyli de facto w Milicji Obywatelskiej. Dodał, że bez konieczności weryfikacji (której obowiązani byli poddać się funkcjonariusze tajnych służb PRL chcący dalej służby w formacjach bezpieczeństwa RP) stał się funkcjonariuszem Policji [...] maja 1990 r. cały czas pełniąc służbę w Wydziale [...]. Wskazał, że [...] maja 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji i przeszedł na emeryturę (i rentę z uwagi na stan zdrowia) policyjną.

Zgodził się z poglądem, że "w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, tym samym występują "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2015/19).

Skarżący podkreślił, że pełniąc służbę w Wydziale [...] wykonywał zwykłe czynności. Nie pełnił żadnych specyficznych czynności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako działalność przeciwko działaczom opozycji, Kościołowi czy też naruszające szeroko rozumiane prawa człowieka. Czynienie mu zarzutu, że miał podwyższane uposażenie, awansował, był sumiennym pracownikiem, zaangażowanym w realizację zadań służbowych, zdyscyplinowanym, posiadającym aspiracje zawodowe, dążącym do podwyższania kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej nie ma uzasadnienia. Ponadto zaprzeczył, że pełnił służbę w Służbie Bezpieczeństwa i stosownie do treści art. 13b ust. 5 lit. "d" tiret 8 ustawy zaopatrzeniowej Wydział [...] WUSW w [...], będący odpowiednikiem terenowym Zarządu [...], miał wykonywać czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa.

Ponadto skarżący powołał się na analizę instrukcji i zarządzeń regulujących kwestie dotyczące działalności Służby Bezpieczeństwa, która pozwala zdefiniować czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa o których mowa w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit d ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2270), jako czynności realizowane, z zastosowaniem metod i reguł pracy operacyjnej, przez wyspecjalizowane ogniwa, dysponujące niezbędnym wyposażeniem sprzętowym oraz posiadającą odpowiednią wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne kadrą, przedsięwzięcia o charakterze niejawnym, których celem jest uzyskanie bądź potwierdzenie informacji o osobach lub zdarzeniach będących w zainteresowaniu jednostek operacyjnych i śledczych, sprowokowanie tych osób do określonych zachowań albo spowodowanie ich zaniechania lub zmiany.

Skarżący, powołał się także na akty regulujące kwestię organizacji szeroko rozumianej łączności w strukturach resortu spraw wewnętrznych (w szczególności zarządzenie MSW nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Zarządu [...] i zarządzenie nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1989 r. w sprawie zakresu działania Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych), Zarząd [...] i jego odpowiedniki terenowe świadczyły wyłącznie usługi w zakresie szeroko rozumianej łączności administracyjnej dla politycznych i administracyjnych władz i urzędów szczebla centralnego i wojewódzkiego, w tym dla całego ówczesnego resortu spraw wewnętrznych. Głównym odbiorcą tych usług były wchodzące w skład resortu organa Milicji Obywatelskiej.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, w jego przypadku zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odmowę wyłączenia wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. O. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1267/19, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1267/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku i nie zrealizował sformułowanych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1267/19 wskazał, iż przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Stwierdził, że dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ przyjął, iż przesłanka ta nie została spełniona, choć nie przeprowadził w tym zakresie jakiejkolwiek analizy. Sąd tej oceny nie podzielił, gdyż biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 25 lat i 3 miesiące, uznać należy, że służba przez okres 4 lat i 5 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wyjaśniając znaczenie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Sąd wskazał, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku Sąd stwierdził, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, iż zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgodził się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi - według Sądu - nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a ust. 1 cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się, jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

Zdaniem Sądu, organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Reasumując Sąd stwierdził, że strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że "... organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny".

Dokonując kontroli wykonania przez organ zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1267/19 stwierdzić należy, iż organ ich nie zrealizował.

Minister ponownie rozpoznając sprawę wprawdzie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełniła służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, co pozwala przyjąć, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże wbrew ocenie Sądu wyrażonej w powołanym uzasadnieniu wyroku przyjął, iż całkowity okres służby skarżącego (wynoszący 25 lat i 3 miesiące) w zestawieniu okresem 4 lat i 5 miesięcy na rzecz totalitarnego państwa, stanowiącym ok. 17 % całego okresu służby, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Powyższe ustalenia i kwalifikacja braku spełnienia warunku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostają w jawnej sprzeczności z oceną prawną wyrażoną już przez Sąd, który dobitnie wskazał jak należy rozumieć przepis prawa materialnego i jak należy go zastosować w tym konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badając, czy przypadek skarżącego jest szczególny uwypuklił postawę wnioskodawcy, zaangażowanie, poprzez szkolenia, podnoszenie kwalifikacji zawodowych, awans, które miały wskazywać na działania umacniające państwo totalitarne.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, aby ocenę w tym zakresie poprzedzić ustaleniem, czy służba pełniona przez funkcjonariusza w strukturach służb mundurowych PRL była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (wyczerpująco tę kwestię wyjaśnił Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przede wszystkim art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., który zobowiązywał organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naruszenie przez organ wskazanych przepisów doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zobowiązującego organ do uwzględnienia, że w sprawie skarżącego zostały spełnione zostały przesłanki w pkt 1 i 2 powołanego artykułu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i przyjmie, że służba pełniona przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Dopiero przy tak przyjętym założeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804).