II SA/Wa 1883/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] maja 2020 nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby uchyla zaskarżone orzeczenie

Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. skierował A. C. funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] – [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji w [...] do Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] celem ustalenia stanu zdrowia oaz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie, dalej: "CKL" orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania A. C. od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 398), uchyliła zaskarżone orzeczenie i wydała orzeczenie własne.

CKL w pkt 11 części A orzeczenia rozpoznała u orzekanego:

1. Zaburzenia [...] § 86p2r5B

2. [...] zredukowane § 51 p2r5B

3. [...] § 44 p1r5B

4. [...] § 44 p1r5B

5. [...] , inaczej nieokreślone bez §

6. Diagnostyka w kierunku choroby [...] bez §

Natomiast w pkt 12 części A orzeczenia CKL określiła kategorię zdolności do służby: kategoria B – zdolny do służby w Policji z ograniczeniem. Czasowo niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku – [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji w [...] na dwa lata.

Uzasadniając orzeczenie CKL wskazała, że powodem uchylenia zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia i jednocześnie wydania własnego był między innymi niewłaściwy symbol określenia nagłówka orzeczenia (powinno być LZ a nie UC) jako odpowiedź na skierowanie z [...] czerwca 2018 r. (F/LZ).

Ponadto wskazano, że rozpoznane schorzenie w punkcie 11.1 części A orzeczenia zostało postawione na podstawie podobnie brzmiących opinii specjalistów psychiatrów zleconych przez [...]RKL w dniu [...] lipca 2018 r. i z dnia [...] stycznia 2020 r. i CKL z dnia [...] lutego 2019 r. oraz karty informacyjnej z Oddziału Leczenia [...] i zostało prawidłowo zakwalifikowane do § 86 p2r5B wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa albo funkcjonariusza tych służb stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ż dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035) z powodu dolegliwości zgłaszanych przez orzekanego takich jak: nadmierne przeciążenie pracą, ogromna wydolność psychofizyczna, objawy wypalenia zawodowego, lęk przed powrotem do służby, objawy wzburzenia układu wegetatywnego. Powyższe, objawy miernie upośledzają zdolności adaptacyjne. Schorzenie to ma związek ze służbą, ale aktualnie nie powoduje inwalidztwa. Schorzenie wymienione w punkcie 11.2 stwierdzone od 2003 r. z [...] leczoną [...] jest dobrze kontrolowane: w badaniu Echo serca graniczna grubość ścian lewej komory, graniczna szerokość aorty wstępującej, nieco poszerzona jama lewego przedsionka, kurczliwość w normie. Powyższe schorzenie CKL zakwalifikowała do § 51 p2r5B wykazu - zdolny do służby z ograniczeniem. Rozpoznanie w punkcie 11.5 części A orzeczenia zostało postawione przez lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie będące przyczyną przebywania na zwolnieniu w dniach: [...] kwietnia 2018 r. do [...] maja 2018 r. (nr statystyczny choroby F99) świadczy bardziej o obrazie choroby, gdzie żaden z objawów nie osiąga nasileniu mogącego być podstawą do rozpoznania ,,zaburzeń [...]". Według CKL, wpisane do katalogu schorzeń powyższe schorzenie zostało umieszczone tylko i wyłącznie do rozpatrzenia części B orzeczenia. Schorzenie to nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, gdyż nie jest umieszczone w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2019 r. stanowiącego wykaz chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w Policji, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno Skarbowej i Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 921).

CKL podkreśliła, że schorzeniem, które Komisja rozpatruje i kwalifikuje według wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa albo funkcjonariusza tych służb stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035) są "zaburzenia [...]".

Ustosunkowując się do zarzutów zamieszczonych w odwołaniu przez orzekanego CKL wskazała, że objawy nadmiernego wzburzenia układu współczulnego nie są odrębną jednostką chorobową, są przejawem funkcjonowania organizmu w sytuacjach stresowych i nie świadczą o pogorszeniu stanu zdrowia. Ponadto podniesiono, iż do obowiązków Komisji nie należy diagnostyka rozpoznanej w punkcie 11.6 części A orzeczenia choroby wieńcowej".

CKL podtrzymała orzeczenie kategorii B - zdolny do służby z ograniczeniem. Orzeczono czasową niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku na okres dwóch lat ze względu na stanowisko decyzyjne i konieczność utrzymania leczenia farmakologicznego. Schorzenie wymienione w pkt 11.1 części A orzeczenia ma związek ze służbą, ale aktualnie nie sięga znamion inwalidztwa. Pozostałe schorzenia wymienione w punkcie 11.3, 11.4, 11.5 i 11.6 nie powodują ograniczeń do służby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2020 r. A. C. zakwestionował orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2020 r. i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że przed wydaniem orzeczenia w tym samym dniu [...] maja 2020 r. CKL przeprowadziła badanie lekarskie i sporządziła protokół badania. Jednak w tym badaniu skarżący nie brał udziału, ponieważ w ogóle go nie wezwano. Badanie przeprowadzono na podstawie protokołów badań z dnia [...] lutego 2020 r. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie w sposób oczywisty narusza zasady określone w k.p.a. , przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej, gdyż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Takie postępowanie również pozbawiło go możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, jak też możliwości przedłożenia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. wydanego przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz wyników badań i konsultacji niezbędnych do wydania wspomnianego orzeczenia, które to miały istotne znaczenie przy ocenie stanu zdrowia i określeniu zdolności do pełnienia służby, ponieważ orzeczenie to stwierdza również istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na innym stanowisku niż wskazane w orzeczeniu CKL i zawiera sformułowanie, że istnieją psychiatryczne przeciwwskazania do pracy ze względu na przewlekły charakter zaburzeń depresyjno-lękowych. Jak wynika z art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych komisje te współdziałają z jednostkami organizacyjnymi służby medycyny pracy. Współdziałanie polega w szczególności na wymianie informacji o stanie zdrowia funkcjonariuszy służb, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2, zwłaszcza o stanach chorobowych mogących mieć związek z zagrożeniami środowiska służby lub sposobem jej pełnienia oraz na udostępnianiu dokumentacji lub wyników badań i konsultacji. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji CKL, jak również [...]RKL na żadnym etapie postępowania nie wystąpiła o wspomnianą dokumentację, więc trudno tu mówić o podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak również prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Nadto w treści orzeczenia [...] w pozycji 11.5, gdzie wymienione są rozpoznane schorzenia CKL wymienia zaburzenia psychiczne inaczej nieokreślone i w dalszej części stwierdza, że nie pozostają one w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, ponieważ nie spełniają kryteriów załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2019 r. stanowiącego wykaz chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w Policji, tym samym nie uprawnia to do 100 % uposażenia za okres czasowej niezdolności do służby w okresie od [...].04.2018 r. do [...].05.2018 r. Komisja lekarska zupełnie pominęła fakt, że faktycznie w karcie Historia Choroby Poradni Zdrowia [...] założonej w dniu [...].04.2018 r. w SP ZOZ [...] w punkcie 11 jako rozpoznanie wstępne widnieje kod F99 (zaburzenia psychiczne nieokreślone), ale już w treści badania lekarskiego wymienione są [...], na co również zwrócił uwagę lekarz [...] M. S. podczas badania wykonanego w dniu [...].07.2018 r., dokumentując ten fakt w karcie skierowania indywidualnego, znajdującego się w dokumentacji orzeczniczej.

CKL w treści uzasadnienia wydanego przez siebie orzeczenia stwierdza, że cyt: "Rozpoznanie w punkcie 11.5 części A orzeczenia zostało postawione przez lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie będące przyczyną przebywania na zwolnieniu w dniach [...] kwietnia 2018 r. do [...] maja 2018 r. (nr statystyczny choroby F99) świadczy bardziej o obrazie choroby, gdzie żaden z objawów nie osiąga nasilenia mogącego być podstawą do rozpoznania zaburzeń [...]. Komisja stoi na stanowisku, że wpisane do katalogu schorzeń powyższe schorzenie zostało umieszczone tylko i wyłącznie do rozpatrzenia części B orzeczenia".

Skarżący podniósł, że zgodnie z przyjętą praktyka i zapisami k.p.a. wszelkie wątpliwości rozstrzygane są na korzyść strony, a prezentowane stanowisko CKL jest ze sobą sprzeczne, ponieważ jeśli Komisja kwestionuje występowanie schorzenia to brak jest podstaw do wpisania go w rozpoznanie i tym samym uznania, że wymienione schorzenie nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby i nie jest wymienione w załączniku Nr 1 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola orzeczeń komisji lekarskich w sprawie zdolności do pełnienia służby w formacjach mundurowych, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności orzekanego do służby była słuszna. Sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny stanu zdrowia badanego i nie rozważa kwestii medycznych. Rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy ustalenia stanu faktycznego, na podstawie których komisje lekarskie wydały orzeczenie, były wyczerpujące i pozwalały na dokonanie właściwej kwalifikacji zdolności do służby w rozumieniu przepisów orzeczniczych, na podstawie których działają te komisje, to jest: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 2035, z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 398).

Należy nadto wskazać, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A – "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B -"zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, mogąc mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 3) kategoria C – "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby.

Orzeczenie o zdolności fizycznej i psychicznej do służby, oprócz jednej z kategorii zdolności do służby wymienionych w ust. 1, zawiera jedno z następujących określeń: 1) "zdolny do służby", jeżeli nie stwierdzono żadnych chorób lub ułomności stanowiących przeciwwskazanie do pełnienia służby; 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono pewne choroby lub ułomności, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) "trwale niezdolny do służby", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które nie pozwalają na pełnienie służby (art. 6 ust. 2 ustawy).

Centralna Komisja Lekarska wydając orzeczenie z dnia [...] maja 2020 r. orzekła, iż funkcjonariuszowi należy przyznać kategorię B oraz, że jest: zdolny do służby z ograniczeniem. Czasowo niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku – [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji w [...] na dwa lata.

Wbrew twierdzeniom CKL, przedmiotowa sprawa nie została wnikliwie zbadana.

CKL rozpoznając u skarżącego zaburzenia [...] mieszane miernie nasilone i kwalifikując je do § 86 p2r5B załącznika do rozporządzenia, nie wyjaśniła w sposób należyty w oparciu o jakie badania lub konsultacje medyczne ustaliła, że skarżący cierpi jedynie na zaburzenia nerwicowe upośledzające lub znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne rokujące poprawę, o których mowa w ww. § 86 pkt 2 ww. załącznika, a nie na zaburzenia [...] znacznie upośledzające zdolności [...] zważywszy na fakt, że orzekany był ostatnio konsultowany [...][...] stycznia 2020 r. a wcześniej [...] lutego 2019 r. i [...] lipca 2018 r. Przy czym skarżący wskazywał zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu na dokumentację medyczną, z której ma wynikać nawracający i przewlekły charakter zaburzeń [...].

Wątpliwości wywołane tym brakiem powodują, iż nie można uznać, że badanie stanu zdrowia skarżącego było wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych a dokonana kwalifikacja zdolności orzekanego do służby była słuszna. Zaskarżone orzeczenie winno być zatem uznane za wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że CKL rozpoznając u skarżącego nadciśnienie tętnicze zredukowane zakwalifikowała to schorzenie według § 51 p2r5B załącznika do rozporządzenia. Jednak ta kwalifikacja (§ 51 p2r5) wskazuje na kategorię C – "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. Zdaniem Sądu kwalifikacji tej nie da się uznać za oczywistą pomyłkę pisarską, ponieważ dotyczy ona istoty rozstrzygnięcia w sprawie. Należy zastrzec, że nawet oczywiście błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego (proceduralnego) nie podlega sprostowaniu. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 782/12, LEX nr 1264937).

Powyższe uchybienia obligowały zatem Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia CKL z dnia [...] maja 2020 r.

Rozpoznając na nowo sprawę, organ będzie miał na względzie opisane powyżej rozważania Sądu i w ich świetle raz jeszcze oceni stan zdrowia funkcjonariusza, a tym samym wpływ stanu zdrowia na zdolność do służby w Policji, mając przy tym na uwadze stan faktyczny i prawny na dzień orzekania, a podjęte rozstrzygnięcie winien należycie uzasadnić.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) uchylił zaskarżone orzeczenie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 marca 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).