II SA/Wa 1827/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę

Zaskarżonym przez G.B. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2020 r. (nr [...]), który po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 12 czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2014 r. (nr [...]) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w postaci wcześniejszego rozstrzygnięcia tej sprawy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie może być wszczęte, ponieważ decyzja ta została już skontrolowana przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/15 oddalił skargę G.B. na tę decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1028/16 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku. Minister wyjaśnił, że z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zgodnie z art. 170 tej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok Sądu ma zatem powagę rzeczy osądzonej w przedmiocie rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i miedzy tymi samymi stronami.

Zdaniem organu I instancji, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku skarżącego z 12 czerwca 2020 r. i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została już skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, także pod kątem zaistnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wyrok w tej sprawie (z 4 listopada 2015 r.) jest prawomocny, co oznacza, że wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Organ dodał, że z przedstawionych powodów nie zostały uwzględnione poprzednie wnioski skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o jego zwolnieniu ze służby oraz że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z tożsamością spraw.

Organ podniósł ponadto, że wniosek skarżącego z 12 czerwca 2020 r. jest kolejnym (szóstym) wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. o jego zwolnieniu ze służby w Policji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że pierwszy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności (z 17 lipca 2017 r.) został załatwiony postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r. (nr [...]), którym organ po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2017 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dalej podał, że po rozpoznaniu trzech kolejnych wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji (z [...] czerwca 2018 r., z [...] października 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r.) organ I instancji wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - odpowiednio: z [...] sierpnia 2018 r., z [...] grudnia 2018 r. i z [...] stycznia 2019 r. które zostały utrzymane w mocy postanowieniami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - odpowiednio z [...] października 2018 r., z [...] lutego 2019 r. i z [...] marca 2019 r. Kolejne dwa wnioski skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji (z 9 września 2019 r. i z 20 października 2019 r.) również zostały załatwione negatywnie (odmownie) ostatecznymi postanowieniami organu II instancji (odpowiednio z [...] listopada 2019 r. i z [...] lutego 2020 r. ). Minister dodał, że w przedmiocie tych postanowień zapadły wyroki sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2234/18 oddalił skargę G.B. na postanowienie organu II instancji z [...] października 2018 r. (NSA wyrokiem z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 357/20 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku) oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 345/19 (oddalający skargę G.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. ) oraz wyrok z 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 853/19 (oddalający jego skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, że żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09). Wyrok, którego mocą prawomocnie oddalono skargę, zamyka stronie drogę do stwierdzenia nieważności, poddanej uprzednio takiej kontroli decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 947/10).

Organ, odnosząc się do zarzutu skarżącego, wyjaśnił, że przywołana przez niego w zażaleniu uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl jej treści, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

G.B. w skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi odwołał się do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (z 12 czerwca 2020 r.), w którym podniósł, że decyzja objęta wnioskiem o zwolnienie rażąco narusza prawo, ponieważ w aktach tego postępowania nie ma "dowodu stwierdzającego odbywanie się ruchu lądowego w miejscu zdarzenia", co prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do przypisania mu popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. oraz nie znajduje się dokument, który "potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci (...) telefonu komórkowego".

Minister spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga jest nieuzasadniona.

Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 453/16, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie, organ wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, prawidłowo przyjął, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w postaci wyroku prawomocnego, istniejącego w obrocie prawnym, wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/15 oddalającego skargę G.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2014 r. (nr [...]) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Po pierwsze, zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody czyniącej rozpoznanie tego żądania niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok prawomocny oddalający skargę na decyzję nie stanowi automatycznie przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, jeżeli występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wykaże, że zachodzą okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, ponieważ nie mogły być one znane sądowi lub gdy powodem oddalenia skargi był brak interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14).

Kierując się tymi wskazaniami, trzeba przyjąć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/15 (prawomocny w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1028/16 skargi kasacyjnej skarżącego) stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r.

Należy podkreślić, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji która została skontrolowana przez sąd administracyjny obu instancji, ani w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ani też w skardze do Sądu, nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które nie były znane Sądowi rozpoznającemu jego skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r.

Skarżący zarzucił, że organ wydając decyzję o jego zwolnieniu ze służby nieprawidłowo ustalił, że dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa prowadzenia w stanie nietrzeźwości pojazdu w ruchu lądowym (art. 178a § 1 k.k.), ponieważ w aktach postępowania administracyjnego w przedmiocie jego zwolnienia ze służby nie ma dowodów, że skarżący prowadził pojazd w ruchu lądowym oraz dokumentów potwierdzających prawidłowość oględzin jego telefonu.

Te okoliczności były już podnoszone przez skarżącego i rozważone w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 357/20, a także w późniejszych postępowaniach zainicjowanych jego wnioskami o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Należy przypomnieć, że skarżący już w drugim wniosku o stwierdzenie nieważności (z 29 czerwca 2018 r.) jako rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, wskazał włączenie w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci telefonu komórkowego marki Nokia (o nielegalności pozyskania tego dowodu miało świadczyć zatwierdzenie zatrzymania tego telefonu z uchybieniem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 230 k.p.k.). NSA w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 357/20, oddalając skargę kasacyjną G.B. od wyroku WSA w Warszawie z 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2234/18 na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o jego zwolnieniu ze służby, wskazał, że "istotnie w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. Sąd nie odnosi się wprost do powyższego dowodu, co nie oznacza jednak, że nie dokonał kontroli postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy Policji. Sąd, w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji, odniósł się do istotnych, z punktu widzenia mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego, ustaleń faktycznych i ocenił, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, dokonując ustaleń w tym zakresie w ramach swobodnej oceny dowodów. Sąd przeanalizował m. in. treść wiadomości przekazywanych esemesami między skarżącym i jego ojcem, odnosił się zatem pośrednio także do dowodu, na który wskazywał skarżący we wniosku z 29 czerwca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu poczynione w sprawie ustalenia pozwoliły na przyjęcie, że orzeczenie o zwolnieniu skarżącego ze służby nie nosi znamion dowolności (...). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, do którego zaliczył przede wszystkim zeznania świadka zdarzenia, treść wiadomości sms oraz protokoły z przebiegu badań na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, istniały podstawy do konstatacji, że skarżący dopuścił się przypisywanego mu czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, uznając jako niezasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu stosownego przepisu prawa materialnego. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego i prawidłowo je oceniły.

Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie zawiera okoliczności, które byłyby poza zakresem kontroli sądów i nie były objęte powagą rzeczy osądzonej. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. nie narusza prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.