II SA/Wa 1739/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi małoletniego K. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022r. nr [...]

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lipca 2022 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]) o odmowie przyznania K. K. (ur. [...] listopada 2017 r.) renty rodzinnej w drodze wyjątku, po matce A. M. (zm. [...] października 2020 r.)

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że według art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia wszystkie warunki wymienione w tym przepisie: jest lub był osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. W świetle tego przepisu, tylko udowodnione szczególne powody, okoliczności, w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu, które spowodowały niespełnienie przez osobę ubezpieczoną wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (brak wymaganego okresu ubezpieczenia), połączone z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ administracji wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną prawa przysługującego osobie zmarłej (ubezpieczonemu). Zatem niespełnienie przez matkę dziecka warunków uzyskania świadczenia powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty rodzinnej w drodze wyjątku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1717/01, LEX nr 55030). Prezes ZUS podał również, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia osoby ubezpieczonej.

Odnosząc te ogólne uwagi do rozpatrywanej sprawy organ administracji podał, że A. M. na przestrzeni 39 lat życia wypracowała 8 lat, 10 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 7 lat i 2 miesiące okresów składkowych oraz 1 rok, 8 miesięcy i 24 dni okresów nieskładkowych. W okresach od [...] marca 2004 r. do [...] marca 2013 r., od [...] lipca 2016 r. do [...] czerwca 2019 r., matka skarżącego nie wykonywała pracy ani innej działalności podlegającej ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach wobec matki dziecka nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Ponadto w okresach od [...] września do [...] października 2015 r., od [...] stycznia do [...] lutego 2020 r. i od [...] czerwca do [...] października 2020 r., tj. do dnia śmierci nie odprowadzała składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 444/01 dostępny w LEX nr 53781).

Prezes ZUS dodał, że nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli matki dziecka, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji podniósł również, że dochód czteroosobowej rodziny wnioskodawcy wynosi 5858,61 zł, co oznacza, że dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie, który wynosi 1464,66 zł, przekracza wysokość najniższej emerytury (od 1 marca 2022 r. wynoszącej 1338,44 zł brutto). W konsekwencji nie można uznać, że małoletni K. K. nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.

W piśmie z 19 sierpnia 2022 r. K. K., działający jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2022 r., zarzucając tej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i stwierdzenie, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy przyczyną niespełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia rentowego nie były (nie są) szczególne okoliczności oraz stwierdzenie, że małoletni wnioskodawca posiada niezbędne środki utrzymania; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że Prezes ZUS nie wziął pod uwagę, że A. M. w 2017 r. urodziła syna i przez kilkanaście miesięcy sprawowała nad nim opiekę, a także pominął, że sprawowała opiekę nad partnerem, który w marcu 2017 r. uległ poważnemu wypadkowi komunikacyjnemu i te okoliczności uniemożliwiały oraz ograniczały jej możliwość pozostawania w zatrudnieniu. Odnosząc się do stwierdzenia organu, zawartego w zaskarżonej decyzji, a dotyczącego nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne przez A. M., podniósł, że część z przerw w opłacaniu składek jest kilkudniowa, co świadczy o przeoczeniu terminu do zapłaty należnych składek i o tym, że nie było to działanie celowe i zawinione.

Organ administracji nieprawidłowo przyjął, że małoletni prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe (z ojcem i z rodzicami K. K.). K. K. wraz z ojcem K. zamieszkują w nieruchomości należącej do rodziców K. K.. Nie oznacza to jednak, że automatycznie prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe i tworzą czteroosobową rodzinę. Dziadkowie małoletniego, tj. rodzice K. K. pomagają synowi finansowo, ponieważ uzyskiwane przez niego świadczenia (zasiłek stały, zasiłek rodzinny oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 491,92 zł) nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

W skardze podkreślono, że K. K. w chwili tragicznej śmieci matki, która zginęła w wypadku komunikacyjnym, miał trzy lata i od tego czasu pozostaje pod opieką ojca, który jest niepełnosprawny w stopniu znacznym i całkowicie niezdolny do pracy. K. K., ani jego ojciec K. K. nie mieli wpływu na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez A. M., nikt także nie zakładał ani nie spodziewał się splotu tak tragicznych wydarzeń.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia sytuacji dochodowej strony skarżącej, organ administracji wyjaśnił, że dane dotyczące dochodów zawarte w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS pochodzą z danych organu dotyczących wypłaty świadczenia emerytalnego oraz od płatnika składek i są w pełni wiarygodne (k. 46-50 akt ZUS). Prezes ZUS dodał, że w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" (druk ZUS ERP-15) z [...] grudnia 2021 r. K. K. świadomy odpowiedzialności karnej oświadczył, że wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z K. K., A. K. (ojcem) i B. K. (matką).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Ubiegający się o świadczenie wszystkie wyżej wymienione warunki musi spełniać łącznie, zaś gdy odnosi się to do członków rodziny pozostałych po zmarłym, ich uprawnienia mają charakter pochodny.

Jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 53784). Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2000 r., sygn. akt II SA 954/00, LEX nr 53788).

Stosownie do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. W postępowaniu w sprawie przyznania emerytury lub renty w drodze wyjątku, Prezes ZUS musi zatem kierować się określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Organ administracji winien w sposób zrozumiały i czytelny przedstawić motywy, jakimi się kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone, rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest tym samym uchylanie się przez organ od oceny i wyczerpującego odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec, z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wywiązał się z tych obowiązków w sposób należyty. Organ administracji nie odniósł się do wskazywanej przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie świadczenia przyczyny pozostawania poza zatrudnieniem przez A. M. w postaci konieczności sprawowania stałej opieki nad partnerem (ojcem skarżącego), który w dniu [...] marca 2017 r. uległ wypadkowi komunikacyjnemu i od tego czasu jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, wymagającą opieki innych osób. Orzeczenie [...] Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2020 r. o zaliczeniu K. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności, które znajduje się w aktach sprawy i z którego wynika, że K. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, było przedmiotem analizy organu prowadzącego postępowanie. Na te okoliczność wskazano również w skardze do Sądu, akcentując, że przerwa w wykonywaniu pracy przez A. M. spowodowana była m. in. koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawnym partnerem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się co do zasady, że zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonego, lecz jego wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Opieka nad członkiem rodziny mogła ograniczać, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. w wyroku z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 65/19 zauważył, że w sytuacji, w której mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, czy też wymagającą stałej opieki należy ustalić i ocenić, czy rezygnacja z pracy była "wyborem" ubezpieczonego, czy koniecznością życiową. W wyroku z 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1666/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz wychowania dziecka jest wyborem rodzica, a zatem nie może być uznana za szczególną okoliczność. Natomiast w przypadku opieki rodzica nad niepełnosprawnym dzieckiem nie mamy do czynienia z "wyborem" rodzica, lecz z koniecznością życiową. Taki przypadek winien być kwalifikowany jako szczególna okoliczność (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 872/16, LEX nr 2100749).

W tej sytuacji, stwierdzenie, że nie wykazano, że A. M. nie mogła podjąć zatrudnienia wskutek szczególnych okoliczności związanych ze stanem zdrowia K. K., należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Organ administracji ma oczywiście rację, że podejmowanie pracy i prowadzenie działalności gospodarczej bez opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki i nie stanowi szczególnej okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przenoszenie na Skarb Państwa negatywnych konsekwencji prowadzenia działalności gospodarczej, która jest działalnością na własny rachunek i ryzyko przedsiębiorcy, nie znajduje bowiem uzasadnienia w treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ani w stanie faktycznym, w którym nie zostały przedstawione okoliczności mogące świadczyć o nadzwyczajnych i niezawinionych przez A. M. przyczynach zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle tego co wyżej powiedziano, okoliczność ta nie może jednak "usprawiedliwiać" milczenia organu w przedstawionej kwestii.

Osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, także o rentę rodzinną w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy i szczególnie starannego i dogłębnego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia stanowi istotną gwarancję realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady zaufania (art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i 78 Konstytucji RP).

Reasumując, w rozpoznanej sprawie Prezes ZUS naruszył art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceni, czy zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, mając jednakże na uwadze, że jest to możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje bardzo niewielki okres (por. np. wyrok NSA z 14 maja 2001 r. sygn. akt II SA 249/01, LEX nr 55035, wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2007 r . sygn. akt II SA/Wa 1056/07, LEX nr 484914). Organ w uzasadnieniu decyzji zawrze rozważania na temat sytuacji dochodowej wnioskodawcy, mając na uwadze, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza wykonywane wspólnie czynności życia domowego, polegających m. in. na korzystaniu z pomieszczeń domowych i znajdującego się w nich sprzętu, wspólnego utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi.

Organ administracji winien w sposób zrozumiały i czytelny przedstawić motywy, jakimi się kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone, rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest tym samym uchylanie się przez organ od oceny i wyczerpującego odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec, z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2022 r. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, albowiem w sprawie tej kosztów nie wykazano, a ponadto strona skarżąca na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e powołanej ustawy, nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.