II SA/Wa 1638/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji" – odmówiono p. D. B., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania "wniosków taryfowych (wraz z załącznikami - w szczególności tabele obliczeniowe - wnioski o zatwierdzenie taryfy) dla lokalizacji [...] składanych przez [...] Sp. z o.o. do Urzędu Regulacji Energetyki w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2023 r." wraz z uzupełnieniami oraz korespondencją w sprawie tych wniosków. W komparycji orzeczenia wymieniono art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- w dacie złożenia wniosku organ dysponował żądaną informacją; należałoby ją jednak przetworzyć; wiązałoby się to ze strony organu ze znacznym nakładem środków i zaangażowaniem pracowników,

- uznając informacje jako stanowiącą przetworzoną, pismem z [...] czerwca 2023 r., wezwano Wnioskodawcę do wykazania, w jaki sposób są one szczególnie istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji,

- Wnioskodawca - w piśmie z [...] czerwca 2023 r. - stwierdził, że nie wnioskował o "analizę jakichkolwiek informacji i dokumentów. Przedmiotem wniosku jest udostępnianie dokumentów bez jakiejkolwiek ingerencji w ich treść oraz bez jakiejkolwiek analizy",

- nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie objętym niniejszą decyzją, z przyczyn wskazanych poniżej,

- na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, każda informacja o sprawach publicznych stanowi publiczną w rozumieniu danego aktu i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie tam określonym; stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, organ, do którego wpłynęło żądanie, jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej,

- wskazane przepisy należy interpretować w szczególności w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.); stanowi on, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; prawo to obejmuje przy tym również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych - w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; istotą przedmiotowego prawa jest zatem obowiązek organów publicznych i osób pełniących funkcje publiczne udzielania informacji o nich samych oraz podjętych przez te organy działaniach,

- zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej - w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że występują dwa rodzaje informacji przetworzonej: klasycznej, oraz opierającej się na tzw. wadze skali; klasyczna informacja przetworzona obejmuje przypadki, gdy zobowiązany podmiot ma stworzyć nową informację - nieistniejącą w dacie złożenia wniosku - w oparciu o zakres materiału który posiada, z uwzględnieniem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku; informacja przetworzona, oparta o kryterium wagi skali, dotyczy natomiast przypadków gdy dokonanie czynności prostych – ich skala - dezorganizuje bieżącą pracę danej instytucji, czy też jej wyspecjalizowanej komórki organizacyjnej, ze względu na ogrom czynności prostych, jakie trzeba podjąć (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Sz 826/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- sytuacja taka występuje w przedmiotowej sprawie; żądanie dotyczy bowiem przekazania "wniosków taryfowych (wraz z załącznikami - w szczególności tabele obliczeniowe - wnioski o zatwierdzenie taryfy) dla lokalizacji [...] składanych przez [...] Sp. z o.o. do Urzędu Regulacji Energetyki w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2023 r." wraz z uzupełnieniami oraz korespondencją w sprawie tych wniosków.

- w celu zadośćuczynienia żądaniu Wnioskodawcy, należałoby przejrzeć dokumentację zgromadzoną w 20 segregatorach - liczącą około 9250 kart w większości zadrukowanych dwustronnie, obejmującą 11 postępowań o zatwierdzenie taryfy lub zmiany taryfy dla ciepła - odnoszących się do zakładu w [...],

- taryfy dla ciepła i ich zmiany, zatwierdzane na wniosek [...] Sp. z o.o. w [...] dotyczą siedmiu różnych systemów ciepłowniczych, a także zróżnicowanego kręgu przyłączonych do sieci ciepłowniczej odbiorców, którym ciepło dostarczane jest przy zróżnicowanym poziomie kosztów z tym związanych; zawarte we wnioskach i uzasadnieniu tabele (kosztowe, przychodowe, techniczne, kalkulacyjne) prezentują w przeważającej części informacje, dotyczącego każdego systemu ciepłowniczego, nawet jeśli przedmiotowe postępowanie taryfowe nie odnosi się do tego sytemu ciepłowniczego,

- udostępnienie całości dokumentacji w żądanym zakresie wiąże się zatem z koniecznością podjęcia czasochłonnych czynności - związanych nie tylko z jej kopiowaniem, ale przede wszystkim przetwarzaniem (anonimizowaniem); jest to niezbędne z uwagi na zakres wnioskowanych danych dotyczących tylko zakładu w [...] oraz dla zapewnienia ochrony prawnie chronionych tajemnic; w składanych przez przedsiębiorstwa energetyczne wnioskach taryfowych mieszczą się bowiem nie tylko dokumenty formalne - pełnomocnictwa, upoważnienia, potwierdzenia wniesienia określonych opłat - ale dużą część materiału dowodowego stanowią również kopie zawieranych z odbiorcami umów, związane ze sprzedażą ciepła faktury, kopie związanych z dostawą towarów i świadczeniem usług umów handlowych; w przedmiotowych dokumentach znajduje się również szereg materiałów, które mają ściśle techniczny charakter - np. analiza pracy sieci ciepłowniczej, program pracy sieci ciepłowniczej, plany rozwoju,

- prowadzi to do wniosku, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej prostej - którą organ zobowiązany posiada w dacie złożenia wniosku i może bez zbędnej zwłoki udostępnić; niezbędne jest zaś podjęcie przezeń procesu przetwarzania informacji publicznej - zawartej w dokumentacji sprawy - zgodnej z petitum wniosku,

- ocenę charakteru informacji publicznej przetworzonej przybliża orzecznictwo sądów administracyjnych; w wyroku z,11 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 826/13 – dostępny w CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził,: "w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu"; z kolei - w wyroku z 6 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1199/11 – dostępny w CBOSA) - Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania" (podobnie wyroku NSA: o sygn. akt I OSK 895/13, 1397/14, 1398/14, 1852/14, 33/15 i 1261/15 – dostępne w CBOSA),

- rozważania te nie mają wyłącznie znaczenia teoretycznego; ich wynik determinuje bowiem przesłanki, którymi należy się kierować przy rozpatrywaniu wniosku; zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji - normującym zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej - obejmuje ono w szczególności możliwość uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; przepis ten przewiduje zatem dwa uprawnienia, w zależności od ich przedmiotu:

- po pierwsze - uprawnienie do uzyskania informacji publicznej prostej, bez zastrzeżenia dodatkowych przesłanek jej udzielenia,

- po drugie - uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, pod warunkiem wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

ustawodawca wprowadził zatem wymóg istnienia kwalifikowanej formy interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej – w postaci "szczególnej istotności" interesu publicznego; ratio legis tego przepisu wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2010 r" (sygn. akt I OSK 1737/12 – dostępny w CBOSA), podnosząc: "w przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. (...) Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej",

- oznacza to, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie jest absolutne i może być ograniczone - chociażby na podstawie art 3 ust 1 pkt 1 ustawy o informacji - aby jego realizacja nie zakłócała prawidłowego funkcjonowania zobowiązanych do udzielania informacji podmiotów,

- zważywszy, że w ustawie o informacji nie zawarto legalnej definicji pojęcia "szczególnie istotne dla interesu publicznego", niezbędne jest odwołanie się w tym względzie do dorobku judykatury; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyroku z 22 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1048/07 – dostępny w CBOSA), zauważył: "pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów"; w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego - uzasadniającego udzielenie żądanych informacji (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 2111/13 i 865/14, - dostępne w CBOSA); przywołano też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt SK 27/14); stwierdzono w nim, że uzależnienie uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego, mieści się w zakresie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej; zdaniem Trybunału, "ustawowe ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego. Porządek publiczny jest to stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa; w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych. Porządek publiczny i jego ochrona, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, są zadaniami władzy publicznej. Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde żądanie udostępnienia informacji angażowało organy do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez nie ich podstawowych kompetencji i zadań. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej. Trybunał zwrócił uwagę, że zasadniczo kompetencje organów administracji publicznej pozostają w nierozerwalnym związku z prawami obywateli do szybkiego i sprawnego załatwiania ich spraw. Niemożliwość szybkiego i sprawnego realizowania tych kompetencji w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej również powinna być brana pod uwagę w ocenie ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej przetworzonej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być zatem odczytywany jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz jako wyraz ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów. W ocenie Trybunału, nie ulega zatem wątpliwości, ze ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej" (tak: komunikat prasowy Trybunału Konstytucyjnego "Komunikat po" na stronie internetowej pod adresem: http://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/10432-dostep-do-informacji-publicznej/).

- również wedle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1870/10 – dostępny w CBOSA): "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego" (podobnie wyrok NSA o sygn. akt I OSK 583/14 – dostępny w CBOSA),

- wedle tez powyższego orzecznictwa wykazanie, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest warunkiem jej udostępnienia,

- w przedmiotowej sprawie wezwano Wnioskodawca do wykazania, w jaki sposób informacje, o które wnioskuje, są szczególnie istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji,

- w odpowiedzi na powyższe stwierdził on, że nie wnioskował o "analizę jakichkolwiek informacji i dokumentów. Przedmiotem wniosku jest udostępnianie dokumentów bez jakiejkolwiek ingerencji w ich treść oraz bez jakiejkolwiek analizy",

- mając to na uwadze Wnioskodawca w udzielonej odpowiedzi nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, zobowiązującego organ do sporządzenia informacji publicznej przetworzonej,

- oznaczało to konieczność wydania decyzji - jak w sentencji.

W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, poprzez błędne uznanie, że wnioskiem żądano udostępnienia informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in.:

- informacje publiczne wynikające z wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy ciepła lub energii podlegają reżimowi ustawy o informacji,

- objęte wnioskiem informacje publiczne nie stanowią informacji przetworzonej; decyzja wydano z naruszeniem prawa ponieważ:

- intelektualny wysiłek przy zbieraniu danych, ich poszukiwaniu w rejestrach, czy zbiorach, a następnie przy ich kopiowaniu, czy digitalizacji nie stanowi przetworzenia; są to czynności standardowe - związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji (tak: wyrok NSA o sygn. III OSK 5499/21 – dostępny w CBOSA),

- podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji musi podejmować czynności materialno-techniczne, służące realizacji wniosku; gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów tratować jako przetworzenie, prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne; nie czyniłoby tym samym zadość postanowieniom Konstytucji RP; takie czynności jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi – nie wpływają i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej; sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej; informacja taka nie jest albowiem informacją nową; podobnie proste zliczenie danych, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej (tak wyrok WSA o sygn.. akt IV Sa/Wr 164/22 – dostępny w CBOSA),

- traktowanie informacji publicznej jako przetworzonej tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nie podmiotu, zaś przygotowanie owo ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania i anonimizacji, jest sprzeczne z zasadą dostępu do informacji publicznej; tym samym wyjątków od tej zasady nie należy interpretować rozszerzająco,

- "przetworzenie" informacji polega na dokonaniu zmian w jej treści,

- informacja przetworzona wymaga podjęcia przez zobowiązany podmiot określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru, znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej; w efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 984/05 – dostępny w CBOSA),

- organ wskazał, że informacja jest przetworzoną, ponieważ wymaga anonimizacji; konsekwencją dokonania jakiejkolwiek formy anonimizacji nie jest jednakże przetworzenie informacji; proces anonimizacji danych prowadzi do przekształcenia informacji - do usunięcia danych, niepodlegających udostępnieniu; nie jest to jednoznaczne z przetworzeniem informacji; w wyniku anonimizacji nie powstaje bowiem informacja publiczna jakościowo nowa; stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądowoadoministracyjnym, gdzie wypracowano sposób rozumienia pojęcia informacji publicznej przetworzonej (tak: wyrok NSA o sygn. akt III OSK 2398/21 – dostępny w CBOSA),

- organ nie przekazał konkretnych informacji, które miałyby świadczyć, że wniosek zdezorganizował jego prace; brak konkretnych danych w tym zakresie,

- wnioski taryfowe nie są uznawane za informacje przetworzoną (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1974/16 i 2038/17),

- w razie uznania argumentacji organu za zasadną, właśnie od niego zależałoby uznanie, czy określona informacja stanowi przetworzoną; organ wskazał, że dokumentacja znajduje się w 20 segregatorach; spoczywa na nim jednak ciężar uporządkowania i oznaczenia, w których segregatorach znajdują się wnioski taryfowe; braku takiego uporządkowania nie można uznać za równoznaczne z przyjęciem, że każde poszukiwanie dokumentów prowadzi do wytworzenia informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnośnie wywodów skargi wskazano dodatkowo:

- żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej prostej - którą organ posiadał w dacie złożenia wniosku i mógł bez zbędnej zwłoki udostępnić, lecz niezbędne było podjęcie przezeń procesu przetwarzania informacji publicznej zawartej w dokumentacji 11 postępowań administracyjnych - zgodnych z petitum wniosku,

- odnosząc się do stwierdzenia skargi: "Prezes URE nie przekazał jakichkolwiek konkretnych informacji, które miałyby świadczyć o tym, że wniosek skarżącego zdezorganizował pracę organu. Brak konkretnych informacji w tym zakresie" wskazano: aktualnie we [...] Oddziale Terenowym Urzędu Regulacji Energetyki w [...] (dalej jako "Oddział) jest zatrudnionych dziesięciu pracowników merytorycznych - w tym dwóch, pracujących od [...] sierpnia 2023 r.: prowadzą oni ponad 2 500 spraw, obejmujących swym zakresem m.in.: koncesje na wytwarzanie ciepła, energii elektrycznej i paliw gazowych oraz na obrót paliwami ciekłymi, zatwierdzanie taryf dla ciepła, energii elektrycznej oraz paliw gazowych, kary za naruszenie warunków koncesji, rozstrzyganie spraw spornych, wnioski o wpis do Rejestru Małych Instalacji Odnawialnych Źródeł Energii, postępowania wyjaśniające, skargi odbiorców, kontrole z urzędu i na wniosek, weryfikację formularzy - dotyczące infrastruktury paliw ciekłych - weryfikację sprawozdań; w efekcie tego, na jednego pracownika przepada ok. 250 spraw administracyjnych, będących aktualnie w toku; wyłączenie zatem jednego pracownika na kilka dni z pracy w celu przejrzenia dokumentacji zgromadzonej w 20 segregatorach - liczącej około 9250 kart - w celu zadośćuczynienia żądaniom Wnioskodawcy spowoduje dezorganizację bieżącej pracy w Oddziale.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanego stanowiska judykatury - co do istoty pojęcia informacja przetworzona oraz szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie jego stanowiska, ponowne go powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Wobec zarzutów strony skarżącej dodać należy jedynie, co następuje.

W sprawie jest poza sporem, że organ należy do obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jest generalnie w posiadaniu wnioskowanej informacji i stanowi ona publiczną. Różnica stanowisk dotyczy zasadności uznania, że dla jej udostępnienia wymaga ona przetworzenia – stanowi "przetworzoną" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy informacji.

Zasadnie - na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu – organ skonstatował, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy o informacji. Sąd nie ma podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach wyspecjalizowanego organu, co do rzeczywistego zakresu niezbędnych działań, w celu przygotowania żądanych dokumentów. Organ wyczerpująco wskazał zakres prac niezbędnych dla realizacji wniosku w samej treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej. Wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę zamieszczoną dodatkowe wyjaśnienia, dotyczące obsady etatowej jednostki organizacyjnej, odpowiedzialnej za przygotowanie informacji - Oddziału - oraz zakresu ciążących na pracownikach obowiązków. Dane te należy jednak traktować wyłącznie jako uzupełniające, zaś ich zamieszczenie na etapie odpowiedzi na skargę nie może być kwalifikowane jako istotne uchybienie, co do treści uzasadnienia decyzji. Opisane bowiem okoliczności faktyczne sprawy nie mogą być uznane za dodatkowe ustalenia faktyczne - podlegające ewentualnej weryfikacji w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd nie miał podstaw aby wątpić dodatkowym wyjaśnieniom, co do faktów dotyczących okoliczności rozpoznawanej sprawy - w kontekście badania legalności działania organu, który odmówił udostępnienia informacji.

Kluczową w sprawie jest okoliczność, że organ nie może udostępnić pożądane informacje poprzez wykonanie prostych czynności - wydobycia konkretnych dokumentów i ich przekazania. Jak wskazuje organ, nie są one wyodrębnione lecz znajdują się w zestawach pism (segregatorach), zawierającym wiele stron dokumentacji. Dokumenty przed udostępnieniem wymagają zaś przejrzenia pod kątem anonimizacji danych osobowych, zaś dotyczą aż 11 prowadzonych uprzednio postępowań. Opracowanie wniosków taryfowych wraz z korespondencją - wedle żądania Wnioskodawcy - wymagałoby więc pracy wykraczającej ponad proste: odszukanie dokumentów oraz sporządzenie z nich odpisu, dokonania prostego spisu bądź zliczenia określonego rodzaju spraw. Trafnie zauważono w skardze, że w judykaturze akcentowany jest pogląd o powinności organu szacunkowego wskazania, jaki nakład pracy byłby niezbędny dla przygotowania żądanych informacji przetworzonych – dla oceny, czy w istocie prowadziłoby to do dezorganizacji pracy urzędu. Należy podkreślić, że powinność taka nie wynika expressis verbis z treści regulacji, lecz stanowi niejako narzędzie pomocnicze – dla możliwości obiektywnej oceny, czy - w wątpliwych przypadkach - nakład pracy byłby w istocie znaczny. W rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania okoliczność ta nie mogła budzić wątpliwości.

Trafnie wskazywano w skardze, że - co podkreśla się w judykaturze (stosowne wyroki przywołano) - sama potrzeba dokonania czynności wyszukania dokumentu bądź anonimizacji konkretnych informacji, nie może determinować oceny, jakoby żądana informacja stanowiła przetworzoną. Co jednak zauważa się także w orzecznictwie, znaczne ilość nawet prostych czynności, które poprzedzać muszą udostępnienie żądanej informacji, może stanowić przesłankę dla jej klasyfikacji jako przetworzonej (analogicznie wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1061/17 i 832/18 oraz III OSK 224/22 – dostępne w CBOSA), dotyczy to też anonimizacji (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 977/11 oraz III OSK 3502/21 – dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie, jej realiach - ze względu na ogólne rozmiary dokumentacji, która wymaga przejrzenia oraz opracowania - skala koniecznych czynności nie może budzić wątpliwości. Może ona stanowić przesłankę kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej.

Takie rozumienie regulacji, dotyczących dostępu do informacji, gdzie stosowne uprawnienie wynika z przepisu rangi konstytucyjnej, nie niweczy - wbrew stanowisku skargi - realnego prawa dostępu do informacji publicznej. Może się to odbywać jednak tylko w przewidzianych przez prawodawcę ramach. Z jego woli dostęp do informacji publicznej przetworzonej ograniczono, co - wedle przywołanego przez organ stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - nie narusza przepisów Konstytucji RP.

W myśl ustawy o informacji prawo w danym zakresie dotyczy wyłącznie wiadomości pozostających w dyspozycji organów administracji w takiej formie i lokalizacji, że mogą być one upublicznione bez potrzeby angażowania obsługującego urząd personelu nadmiernym zakresem obowiązków. Powinności, co do udostępniania informacji publicznej, nie mogą bowiem w istotny sposób ograniczać zdolności realizacji podstawowych ustawowych zadań instytucji publicznych.

Trafne zauważono w skardze, że sposób gromadzenia informacji przez organ, na przykład zakres ich uporządkowania - w tym zagregowania dla własnych potrzeb danych - może mieć realny wpływ na możliwość realizacji ustawowych uprawnień obywateli w zakresie dostępu do informacji publicznej. Kwestia ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - organ nie dysponował gotową, prostą - w kontekście zakresu wniosku - informacją. W sprawie znajdowały zatem zastosowania reguły, dotyczące udostępnienia informacji przetwarzanej.

Na gruncie trafnych ustaleń organu nie mogło budzić wątpliwości, że żądana informacja - wobec zakresu przedsięwzięć dla jej opracowania - stanowiłaby przetworzoną, Wnioskodawca zaś - nawet na etapie skargi - nie wykazał szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za jej przygotowaniem dla jego potrzeb.

Reasumując, chybiony są zarzuty skargi, jakoby naruszono przepis prawa materialnego, zakreślający ramy powinności udostępnienie informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Nie można też uznać jakoby sprawy prawidłowo nie wyjaśniono w jej istotnych aspektach. Zasadnie uznano - wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych sprawy - że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej zaś nie zachodzą przesłanki, określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.