II SA/Wa 1586/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.), dalej "ustawa zaopatrzeniowa", odmówił wyłączenia stosowania wobec R. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu organ podał, że R. G., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca we wniosku podał, iż od dnia [...] października 1976 r. do dnia [...] lipca 1980 r. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej i w tym czasie ukończył Wyższą Szkołę Oficerską w S. Wskazał, iż zaledwie przez 11 miesięcy zmuszony był wykonywać pracę w Służbie Bezpieczeństwa. Wyjaśnił, iż powyższe nie było podyktowane osobistym wyborem wnioskodawcy, a spowodowane brakiem etatu oficerskiego. Z przyczyn osobistych nie mógł pozwolić na rezygnację z zatrudnienia.

W tym czasie wykonywał obowiązki. Nie podejmował żadnych czynności sprzecznych

z prawem, w szczególności o charakterze represyjnym wobec obywateli. Zajmował się archiwizacją akt. Wnioskodawca wskazał również, że przeszedł pozytywnie weryfikację do pracy w Policji i kontynuował ją do czasu przejścia na emeryturę w dniu [...] lipca

2005 r. Ponadto wskazał, że po dniu 12 września 1989 r. swoje obowiązki wykonywał rzetelnie i z oddaniem właściwym dla pracy policjanta.

Dalej organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w I. w dniu [...] lipca 2005 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Minister podał, że zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania. Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresach od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] czerwca 1981 r. tj. przez okres 11 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 9 miesięcy i 16 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] lipca 1976 r. do dnia [...] października 1976 r., tj. 2 miesiące i 18 dni. Z kolei z kopii kompletnych akt osobowych

o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przekazanej przez Komendanta. Głównego Policji wynika, że rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister wyjaśnił następnie, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ wskazał, że jego zadaniem w postępowaniu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym wskazano, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadkowe, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Minister podniósł, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcę służby wynosi 28 lat, 9 miesięcy i 16 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa - jak wynika z Informacji o przebiegu służby przekazanej przez IPN - to okres 11 miesięcy, co stanowi ok. 3,1% ogółu służby. W ocenie Ministra, okres ten, zgodnie

z przyjętą interpretacją należy ocenić krótkotrwały. Strona spełnia zatem przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do kwestii rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez zainteresowanego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Z informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, iż zajmował on wiele stanowisk służbowych. W okresie służby w Policji miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy. Był wyróżniony nagrodą pieniężną oraz pochwałą w rozkazie. W 2002 r. został odznaczony Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". Z opinii służbowych wynika, iż dobrze realizował zadania i czynności służbowe. Biorąc pod uwagę powyższą analizę organ stwierdził, iż strona spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej Minister wyjaśnił, że przed wydaniem niniejszej decyzji, rozpatrzył wszystkie aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podniósł, że wnikliwa analiza dokumentacji przekazanej przez IPN dowiodła, iż wnioskodawca z dniem [...] sierpnia 1980 r. został przeniesiony do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w O. na stanowisko inspektora. Realizował on swoje obowiązki do dnia [...] czerwca 1981 r. W powyższym okresie wnioskodawca otrzymywał dodatek operacyjny. Minister wskazał, iż Wydział [...] prowadził postępowania karne w sprawie przestępstw przeciwko istotnym interesom politycznym i gospodarczym PRL oraz zapewniał specjalistyczną obsługę prawną jednostek operacyjnych. W szczególności przyjmował zawiadomienia

o przestępstwach, prowadził czynności sprawdzające, wszczynał i prowadził postępowania przygotowawcze, inspirował wystąpienia do instytucji i zakładów pracy w przypadku nieprawidłowości kwalifikujących się do postępowania administracyjnego lub dyscyplinarnego, współdziałał z jednostkami operacyjnymi i koordynował czynności procesowe z operacyjnymi. W ocenie Ministra, ogólnie rzecz ujmując, Wydział [...] był odpowiedzialny za realizację zadań SB w zakresie zapobiegania, rozpoznawania

i wykrywania (poprzez ściganie karne) sprawców przestępstw przypisanych do zwalczania tej służbie. Tym samym Wydział [...] był nadzorowany przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej ds. Służby Bezpieczeństwa.

Konkludując organ stwierdził, że pomimo spełnienia przesłanek formalnych zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w jego ocenie, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Przedmiotowe uprawnienie bowiem ma charakter wyjątkowy, a wykonywanie czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji nie może być traktowane jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Na powyższą decyzję R. G. wniósła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od zastosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art, 24a tej ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający odstąpienie od stosowania ww. przepisów, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych

w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy i brak uzasadnienia, co legło u podstaw takiej konstatacji;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie wskazanie, dlaczego, pomimo spełnienia przesłanek krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego oraz następczego rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych policjanta, nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od stosowania przepisów ustawy, jak też rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia

z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

3. rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem tzw. "uznania administracyjnego"

i wskutek złamania zasady prawdy obiektywnej, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

z jednoczesnym pogwałceniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz tzw. zasady praw nabytych;

4. naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych oraz zasady lex retro non agit - poprzez nieodstąpienie od obniżenia wymiaru policyjnej emerytury skarżącego na podstawie ustawy zaopatrzeniowej, przez co naruszono także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego arbitralnie uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący zwrócił uwagę, że organ słusznie uznał, iż służba skarżącego miała charakter krótkotrwały, a przez następne lata służby, już poza szeregami SB, skarżący rzetelnie

i prawidłowo wykonywał swoje obowiązki aż do przejścia na emeryturę.

Zdaniem skarżącego wskazanie przez organ, czym zajmował się Wydział [...], per se nie oznacza, że wszystkie te czynności skarżący wykonywał, a jeśli tak - czy wykonywanie obowiązków nacechowane było zamiarem wyrządzenia komuś krzywdy czy np. represjonowania kogokolwiek. Wręcz przeciwnie, pomimo przyznania dodatku operacyjnego, skarżący czynności o takim charakterze nie wykonywał, a taki dodatek otrzymywali również inni funkcjonariusze. Skarżący podniósł, że wielokrotnie podkreślał, iż w ramach swoich obowiązków zajmował się archiwizacją akt, co trudno uznać za działalność o szczególnie pejoratywnym zabarwieniu.

Skarżący zauważył, że wymienione przez organ czynności wykonywane przez Wydział [...] nie różnią się w zasadzie od obowiązków służbowych funkcjonariuszy Policji. Zawężenie kategorii przestępstw, którymi Wydział ten się zajmował, nie oznacza automatycznie, że skarżący postępowania takie prowadził. Skarżący podniósł, że nie miał wpływu na rodzaj postępowań oraz na to, czym Wydział się zajmował. Obowiązki swoje wykonywał de facto z konieczności, a nie z wyboru. Tym samym nie sposób uznać, aby przedstawiona argumentacja organu administracji miała przełożenie na indywidualny przypadek skarżącego.

Ponadto skarżący podkreślił, że w decyzji brak jest uzasadnienia, dlaczego, pomimo spełnienia przesłanek formalnych, organ administracji uznał, iż nie zachodzi szczególny przypadek, umożliwiający odstąpienie od stosowania krzywdzących uregulowań prawnych. Skarżący, poza krótkotrwałym epizodem, legitymuje się wieloletnią, rzetelną służbą w organach niepowiązanych z represyjnym aparatem państwowym. Skarżący był chwalony, nagradzany i odznaczany. Nie ulega zatem wątpliwości, że w jego przypadku zachodzi szczególny przypadek, uzasadniający odstąpienie od stosowania przepisów ustawy.

Skarżący zarzucił również, że organ nie udowodnił, ażeby służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ administracji nie dokonał również oceny, czy służba ta nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że wnioskodawca pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa.

Reasumując skarżący stwierdził, że spełnił ustawowe przesłanki, umożliwiające zastosowanie przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Legitymuje się bowiem krótkotrwałym okresem służby uznanym za służbę na rzecz państwa totalitarnego, a po zakończeniu tego okresu rzetelnie wypełniał swoje obowiązki służbowe, również w ramach służby w Policji. Jednocześnie organ administracji w żaden sposób nie wykazał, żeby służba skarżącego nacechowana była jakimkolwiek zaangażowaniem skarżącego w realizację zadań aparatu bezpieczeństwa o charakterze pejoratywnym, podczas gdy służba ta ograniczała się do wykonywania podstawowych obowiązków, nie mających cech represjonowania czy innego negatywnego zachowania wobec kogokolwiek. Zdaniem skarżącego tym samym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, albowiem skarżący swoje uprawnienia i świadczenia emerytalno-rentowe wypracował w ramach wieloletniej służby poza organami aparatu bezpieczeństwa. Tym samym, jako prawa słusznie nabyte, powinny być skarżącemu przyznane, a świadczenia emerytalne ustalone przy pominięciu przepisów ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera pojęcia nieostre: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków". Odwołuje się ponadto do zdefiniowanego ustawowo zwrotu "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", jednakże również ten zwrot wymaga interpretacji. Niezbędne jest ustalenie jego znaczenia zarówno na tle treści przepisów ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru odnoszących się do niego regulacji prawnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1895/21, z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2630/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, za "służbę na rzecz totalitarnego państwa" uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.

w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (art. 13b ust. 1) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c).

Poprzestanie na analizie samej treści art. 13b ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do wniosku, że okolicznościami rozstrzygającymi o kwalifikacji służby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Zawarta w tym przepisie definicja ustawowa nie jest jednak postrzegana w judykaturze, jako nakierowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednak ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.

Jak już wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny, definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające

w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych

w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone

w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. np. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21 i z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, a także z 19 stycznia

2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co za tym idzie, niewystarczające jest dla zastosowania rygorystycznych zasad ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (art. 24a) poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa". Niezbędne jest także ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach ustawy zaopatrzeniowej odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza w swym orzecznictwie, że samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" tego państwa. Wobec tego zasadne jest posłużenie się nie tylko dyrektywami wykładni językowej, ale także celowościowej przepisów, którymi wprowadzono wspomniane rygorystyczne zasady. Zaakceptowanie bowiem, opartego wyłącznie na literalnym odczytaniu art. 13b w zw. z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej stanowiska, że określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym o niedopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy - bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były

i są podejmowane w każdej służbie publicznej - jest niedopuszczane w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym w świetle korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 2 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2058/21, z 6 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3244/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych wyżej względów, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zawiera dwóch przesłanek ("krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia"), które muszą być spełnione łącznie, by dopuszczalne było wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, poprzez zwrot "ze względu na", wyłącznie dookreślają treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie stanowią oddzielnych przesłanek stwierdzenia takich "przypadków". Nie mogą być też uznane za przykłady "szczególnie uzasadnionych przypadków", ponieważ ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", stosowanym w sytuacji przedstawiania niewyczerpującego katalogu przesłanek. Treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a ich zadaniem jest ułatwienie ustalenia, czy w przypadku konkretnej osoby zostało obalone domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte, (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący spełnia zarówno kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Odmówił jednak wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej albowiem uznał, że sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku. Stwierdzenia takiego organ dokonał uznając, że skarżący wykonywał czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji.

Zauważyć jednak należy, że organ dokonując takiej oceny wskazał jedynie jakie stanowisko zajmował skarżący ([...] Wydziału [...] KWMO w O.) oraz opisał w sposób ogólny charakter Wydziałów [...]. Podniósł też, że skarżący otrzymywał dodatek operacyjny. To, jakie zadania wykonywały tego rodzaju Wydziały, nie wskazuje jaką postawę przejawiał skarżący w okresie pełnienia służby. Organ

w istocie nie dokonał oceny czy skarżący był "zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Organ nie przybliżył postawy skarżącego, która w jego ocenie nie przemawia za uznaniem jego przypadku za szczególnie uzasadniony. Organ nie dokonał wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego i nie ustalił jakie zadanie wykonywał on w toku służby.

Teza organu, że skarżący wykonywał czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, nie została poparta wyczerpującą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie skarżący podnosił bowiem, że w okresie służby we wskazanej wyżej komórce organizacyjnej zajmował się archiwizacją. Wskazywał też, że "nie podejmował żądnych czynności sprzecznych z prawem, a w szczególności

o charakterze operacyjnym". Do tych argumentów skarżącego organ nie odniósł się

w żaden sposób.

W związku z tym należy stwierdzić, że nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały przez organ zbadane i ocenione. Stosownie zaś do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ przede wszystkim dokona wnikliwej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, uwzględniając wykładnię tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19. W tym celu organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, wziąć pod uwagę charakter pełnionej służby i warunki jej pełnienia oraz rozważyć też argumenty podnoszone przez skarżącego. Następnie organ dokona oceny, czy skarżący był zaangażowany

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu oraz wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.