II SA/Wa 1561/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie renty specjalnej oddala skargę

Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie przyznania A. L. renty specjalnej, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 256).

Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, zgodnie z którym okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i zgromadzonych przez organ w sprawie dokumentów, nie dają podstaw do przyznania wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia. Dokonując ich szczegółowej analizy w ocenie organu nie wskazują one na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego.

Organ podkreślił, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Zdaniem organu, podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego w trybie szczególnym przez Prezesa Rady Ministrów mogą być udokumentowane, konkretne dokonania, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej, czy też opozycyjnej osiągnął wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Mając to na względzie, organ uznał, iż taka okoliczność w przypadku skarżącej nie występuje.

Organ zwrócił również uwagę, że świadczenia specjalne mogą być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe mające znaczenie dla całej Polski. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że skarżąca nie przekazała do organu żadnych dokumentów świadczących o swoich osiągnięciach, a tym samym nie udokumentowała zasług o wymaganym charakterze.

Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Dodał, że świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym, aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Organ uznał, że sam sposób finansowania świadczenia specjalnego przemawia za jego wyjątkowym i szczególnym charakterem.

Jednocześnie, organ zwrócił uwagę, że drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego zdarzenia, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości. W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, by sytuacja socjalno-bytowa skarżącej była wynikiem takich właśnie zdarzeń. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych i świadczenia te nie stanowią formy odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Jednocześnie, organ zaakcentował, że skarżąca posiada comiesięczny dochód w postaci świadczenia rentowego.

Reasumując, Prezes Rady Ministrów uznał, że w przedmiotowej sprawie udokumentowane okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego.

A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 r. zarzucają, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący jej sytuacji życiowej związanej z zaistnieniem zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. W ocenie skarżącej organ utrzymując w mocy decyzję poprzedzającą naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów, jak i utrzymana nią w mocy decyzja poprzedzająca odmawiająca przyznania skarżącej renty specjalnej - nie naruszają przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Rady Ministrów, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej renty specjalnej - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd stwierdził jednocześnie, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się naruszenia normy prawnej wyrażonej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem organ, rozstrzygając sprawie w trybie odwoławczym, a jedynie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji Prezesa Rady Ministrów, wskazać trzeba, iż będący podstawą materialnoprawną wydania wspomnianych decyzji administracyjnych przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie.

Nie ulega wątpliwości, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego.

Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608).

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11).

Z całą pewnością podkreślić należy jednocześnie, iż sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Należy podkreślić, że wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia, według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego.

W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (por.m.in. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149). Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., wydanego w sprawie o sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), stwierdzając, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał w przedmiotowym orzeczeniu, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

Wskazać należy, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Nie mają one również charakteru socjalnego.

W ocenie Sądu, uznać należy, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Należy również przywołać ponownie ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono wyraźnie, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi przepis art. 83 ustawy.

Kierując się wskazaną wykładnią, która - co należy podkreślić - jest utrwalona i powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd podziela stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia normy prawnej mającej w sprawie zastosowanie. Należy uznać, iż analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ocena okoliczności faktycznych sprawy została dokonana przez organ prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych na wstępie okoliczności i kryteriów. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Wbrew przekonaniu skarżącej, do szczególnych zdarzeń losowych nie można zakwalifikować złego stanu zdrowia skarżącej, a postrzeganie przez skarżącą zaszłości jako niesprawiedliwych dla jej osoby i jej rodziny, nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia specjalnego.

Sąd pragnie jednocześnie wyraźnie podkreślić, że z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej, bytowej i rodzinnej skarżącej, zauważając wszak, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych.

Należy wskazać, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych, czy odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków. Skarżąca i jej mąż pobierają emeryturę oraz skarżąca otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, nie jest więc pozbawiona zabezpieczenia socjalnego.

Reasumując, stwierdzić należy, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie wyczerpują znamion szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów, jak i utrzymana nią w mocy decyzja poprzedzająca mieszczą się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez organ przekroczone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowe uzasadnienie faktyczne, odwołując się do dowodów, w oparciu o które dane fakty zostały ustalone. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności faktyczne zostały rozpatrzone w kontekście przesłanek mogących uzasadniać prawo do świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy, a argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń.

Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej renty specjalnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.