II SA/Wa 1543/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności psychicznej i fizycznej kandydata do służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz skarżącego T. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] listopada 2022 r. Okręgowy Inspektor Służby Więziennej w [...] (dalej: "uczestnik postępowania") skierował T. K. (dalej: "skarżący", "kandydat") do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "RKL", "organ pierwszej instancji") w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Służbie Więziennej (dalej: "SW").

W orzeczeniu RKL z [...] stycznia 2023 r. nr [...], kwalifikującym kandydata jako niezdolnego do służby w SW (kategoria N), wymieniono następujące schorzenia skarżącego:

1) nieprawidłowe wyniki badań diagnostycznych (radiologicznych [...]) wymagające obserwacji - § 85 pkt 1 kolumna (rubryka) 4 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2022 r., poz. 772; dalej: "rozp. z 2022 r."),

2) podwyższone ciśnienie tętnicze krwi w jednorazowym badaniu - bez §;

3) [...] - bez §.

W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji podał, że na podstawie opinii lekarzy z obiegówki, po badaniu przez lekarzy komisji, a także uwzględniając opinię psychologa i psychiatry, stwierdzono, iż zmiany widoczne w badaniu radiologicznym [...], wymagające dalszej diagnostyki, stanowią przeciwwskazanie do służby.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący wskazał, że zaobserwowane zmiany w żaden sposób nie wpływają na jego motorykę i kondycję fizyczną, która jest nad wyraz dobra. Od wielu lat jest bowiem aktywnym sportowcem biorącym udział w wielu zawodach. Kandydat podkreślił, iż trenuje przede wszystkim kolarstwo oraz dodatkowo biega, przedstawiając kalendarz treningów, według którego w ciągu ostatnich 4 lat pokonał na rowerze ponad 30 tysięcy kilometrów.

Skarżący nadmienił również, że od 13 lat jest pracownikiem Zakładu Karnego w [...] na stanowisku Specjalisty Działu [...], gdzie codziennie ma bezpośredni kontakt z osadzonymi. Praca ta nie różni się od pracy wykonywanej przez jego kolegów będących funkcjonariuszami SW. Zdaniem kandydata, kilkunastoletnia praca w tak dużej jednostce (1283 osadzonych) pozwoliła mu dogłębnie zaznajomić się ze specyfiką funkcjonowania SW, jak również zachęciła do dalszego rozwoju zawodowego, który umożliwi mu zostanie funkcjonariuszem.

Do odwołania skarżący załączył wyniki ultramaratonów i spotkań biegowych oraz wydruki z aplikacji treningowych [...], obejmujące lata 2019 - 2022.

Po rozpoznaniu odwołania, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] maja 2023 r. nr [...], w oparciu o art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 310; dalej: "u.k.l."), utrzymała w mocy rozstrzygnięcie RKL.

W uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego, CKL wskazała, że w jej ocenie zmiany w obrazie radiologicznym [...] przeczą istnieniu pełnego zdrowia kandydata i stanowią istotne przeciwwskazanie do służby w SW zgodnie z rozp. z 2022 r.

Powyższe orzeczenie organu drugiej instancji kandydat (reprezentowany przez adwokata T. R.) uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") polegające na zaniechaniu rozpoznania merytorycznego sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezbadanie w sposób wystarczający materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie go (w szczególności w oparciu o diagnostykę obrazową, która to według szczegółowych objaśnień i zalecanych czynności pełni jedynie funkcję pomocniczą), nieskierowanie skarżącego do poradni specjalistycznej, a także brak oceny zaawansowania zmian w badaniach diagnostycznych, które to uchybienia skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, iż skarżący jest osobą niedolną do służby w SW;

3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przedłożonych dokumentów przez skarżącego, z których wynika, że jest osobą w pełni sprawną fizycznie, aktywnie uprawiającą sport, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, iż stan zdrowia kandydata kwalifikuje go do kategorii N, tj. jako niezdolnego do pełnienia służby w SW;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) § 1 pkt 1 w związku z § 85 pkt 1 rubryka 4 załącznika do rozp. z 2022 r. poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie skarżącego do grupy "Inne nieprawidłowe badania biochemiczne wymagające obserwacji lub/i diagnostyki" w sytuacji, gdy stwierdzone zmiany w badaniu radiologicznym [...] nie są badaniami biochemicznymi, a w konsekwencji błędne uznanie, że kandydat jest niezdolny do służby w SW;

2) § 1 pkt 1 w związku z § 33 pkt 1 rubryka 4 załącznika do rozp. z 2022 r. poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie skarżącego do osób z tym schorzeniem w sytuacji, gdy z uzasadnienia orzeczenia tak pierwszo-, jak i drugoinstancyjnego wynika, iż kandydat winien zostać zakwalifikowany do tej grupy, a w rezultacie uznany za zdolnego do służby w SW.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się:

1) dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia lekarskiego z [...] lutego 2023 r. oraz z konsultacji lekarskiej z [...] lutego 2023 r. na okoliczność jego stanu zdrowia i zdolności do pełnienia służby w SW;

2) dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego [...] na okoliczność, czy kandydat cierpi na choroby [...], a jeśli tak, to czy choroby te uniemożliwiają pełnienie służby w SW;

3) uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia organu drugiej instancji i utrzymanego nim w mocy orzeczenia RKL z [...] stycznia 2023 r.;

4) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kandydat rozwinął jej zarzuty. Poniósł w szczególności, że organ drugiej instancji, nie badając go, powielił argumentację organu pierwszej instancji, przy czym przy wydawaniu orzeczenia, nie wziął pod uwagę dokumentacji załączonej przez skarżącego do odwołania. Ponadto CKL nie zweryfikowała dokonanej przez RKL kwalifikacji prawnej rozpoznanych u skarżącego nieprawidłowych wyników badań diagnostycznych - radiologicznych [...]. Mianowicie bez przeprowadzania dokładnych badań diagnostycznych, wymaganych przy zdiagnozowaniu [...], organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął kwalifikację ujętą w § 85 pkt 1 rubryka 4 załącznika do rozp. z 2022 r., tj. nieprawidłowe badania biochemiczne wymagające obserwacji lub/i diagnostyki. Jak podniósł kandydat, badanie RTG z pewnością nie jest badaniem biochemicznym. Zwrócił przy tym uwagę, iż w dziale VIII załącznika do rozp. z 2022 r., zatytułowanym "Układ kostno-stawowy", w § 33 pkt 1 przewidziano schorzenie pod nazwą "Zniekształcające choroby grzbietu i [...]wrodzone lub nabyte nieupośledzające sprawności ustroju", do którego skarżący winien zostać zakwalifikowany. Stosownie do szczegółowych objaśnień i zalecanych czynności do ww. paragrafu, po przeprowadzeniu badania RTG, należy skierować kandydata do poradni specjalistycznej na dalsze badania, gdyż badanie RTG może pełnić tylko funkcję pomocniczą. Skarżący także odnotował, że - wedle jego wiedzy - żaden z członków komisji nie miał specjalizacji z [...], a więc nie mógł rozpoznać choroby, która go zdyskwalifikowała do pełnienia służby w SW.

W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Organ odwoławczy stwierdził, iż rozpoznane u skarżącego schorzenia kwalifikują go wyłącznie jako niezdolnego do służby w SW (kategoria N). Subiektywne odczucia skarżącego na temat jego stanu zdrowia, z punktu widzenia orzeczniczego, nie mają istotnego wpływu na ustalenie kategorii zdolności do służby. Zdaniem CKL, zgromadzona dokumentacja została przez nią w całości wnikliwie przeanalizowana, co znalazło wyraz w przekonywująco umotywowanym rozstrzygnięciu, w którym wymieniła podjęte przez nią czynności i wyjaśniła dlaczego w dany sposób oceniła stan zdrowia kandydata oraz prawidłowość orzeczenia RKL. Organ odwoławczy zawnioskował też o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący i uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności - zweryfikowania, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach.

Przeprowadzając w świetle powyższych kryteriów kontrolę zaskarżonego orzeczenia CKL oraz poprzedzającego je orzeczenia RKL, tutejszy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Komisje podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09 i z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie orzecznicze prowadzone przez komisje lekarskie jest unormowane przepisami u.k.l. oraz aktów wykonawczych, w tym rozp. z 2022 r., jednak zgodnie z art. 4 u.k.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a.

Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a zatem takich, z którymi obowiązujące przepisy prawa wiążą określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym orzeczenia.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.k.l. zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby (m.in.) w SW ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:

1) kategoria Z – "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby;

2) kategoria N – "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby.

W rozpoznawanej sprawie u podstaw zdyskwalifikowania skarżącego jako kandydata do pełnienia służby w SW, tj. przyznania mu kategorii N, legło rozpoznanie u niego "nieprawidłowych wyników badań diagnostycznych (radiologicznych [...]) wymagających obserwacji", co przypisano do - zamieszczonego w dziale XIV zatytułowanym "Inne choroby wewnętrzne" - § 85 pkt 1 kolumna (rubryka) 4 załącznika do rozp. z 2022 r. obejmującego "Inne nieprawidłowe badania biochemiczne wymagające obserwacji lub/i diagnostyki", któremu odpowiada - w przypadku kandydatów do służby w SW - kategoria N. Według definicji Encyklopedii PWN, biochemia (chemia biologiczna, chemia fizjologiczna) to dyscyplina naukowa zajmująca się budową oraz funkcjami związków dostarczanych z pożywieniem i wytwarzanych w organizmie, przemianami tych związków w ustroju (z uwzględnieniem efektów energetycznych przemian) i wpływem różnych czynników (zewnętrznych i wewnętrznych) na te przemiany oraz ewolucją i odtwarzaniem żywej materii - bada więc molekularne podstawy życia. Zatem badania biochemiczne dotyczą np. krwi czy moczu. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, pewne nieprawidłowości w ramach badań przeprowadzonych skarżącemu w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (CKL nie zlecała kandydatowi żadnych badań) zostały odnotowane w opisie badania RTG [...]w odcinku [...] z [...] grudnia 2022 r. - "[...] odcinka [...] pogłębiona (...) Prawostronna [...] odcinka [...] z rotacją [...] (...) Niewielkie obniżenie wysokości przestrzeni [...] [...] z dyskretną [...]" (vide karta nr 77 akt administracyjnych); ewentualnie w badaniu RTG [...] odcinka [...] z [...] grudnia 2022 r. - "Obniżenie przestrzeni j [...] oraz [...] z drobnymi [...] z przednich krawędzi [...]" (vide karta nr 78 akt administracyjnych). Trafnie, zdaniem Sądu, skarżący dostrzegł, że [...] i [...] zostały wymienione w szczegółowych objaśnieniach i zalecanych czynnościach do § 33 znajdującego się w dziale VIII załącznika do rozp. z 2022 r. pod tytułem "Układ kostno-stawowy". Wskazany paragraf obejmuje dwa punkty:

• 1 - Zniekształcające choroby grzbietu i [...]wrodzone lub nabyte nieupośledzające sprawności ustroju;

• 2 - Zniekształcające choroby grzbietu i [...]wrodzone lub nabyte upośledzające sprawność ustroju.

W ww. szczegółowych objaśnieniach i zalecanych czynnościach do § 33 załącznika do rozp. z 2022 r. podano, że "kwalifikacji orzeczniczej dokonuje się w oparciu o badanie kliniczne, stopień uszkodzenia organizmu i jego funkcjonowania. Rozpoznanie ustala się na podstawie dokumentacji leczenia szpitalnego lub w poradni specjalistycznej. Diagnostyka obrazowa pełni funkcję pomocniczą. Bezobjawowa obecność początkowych zmian w obrazie klinicznym nie upoważnia do rozpoznania choroby. Konieczna jest ocena zaawansowania zmian w badaniach diagnostycznych. Według tego paragrafu kwalifikujemy: skoliozę, lordozę, kifozę i inne zniekształcenia grzbietu.

- pkt 2. Według tego punktu należy kwalifikować między innymi pourazową spondylozę".

Skoro u skarżącego rozpoznano widoczne zmiany w badaniu radiologicznym [...] wymagające dalszej diagnostyki, to zasadna wydaje się jego argumentacja co do kwalifikacji z § 33 pkt 1 załącznika do rozp. z 2022 r., z którą wiąże się, w odniesieniu do kandydatów do służby w SW (rubryka 4), zarówno kategoria Z, jak i kategoria N.

W ocenie Sądu, przypisane skarżącemu przez organy obu instancji schorzenie z § 85 pkt 1 załącznika do rozp. z 2022 r. nie znajduje potwierdzenia w badaniach stanowiących podstawę orzeczenia o przyznaniu kategorii N zdolności do służby w SW. Bardzo lakoniczne uzasadnienia rozstrzygnięć RKL i CKL, a także brak logicznego i czytelnego przedstawienia toku rozumowania (procesu decyzyjnego) narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 495/19, w sprawach nieuregulowanych w u.k.l., przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w pełnym zakresie.

Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, jak również powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Rolą organów orzekających w sprawie, a nie sądu, jest wyjaśnienie kandydatowi podstaw zakwalifikowania do określonej kategorii. Uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej powinno w sposób przekonujący wyjaśniać, dlaczego stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna umożliwia lub uniemożliwia pełnienie służby.

Oba organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zawarły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć motywów, które pozwoliłyby ocenić zasadność przyjętego przez nie stanowiska o niezdolności kandydata do służby w SW. Tutejszy Sąd podziela zastrzeżenia skarżącego co do prawidłowości kwalifikacji prawnej stwierdzonego u niego schorzenia. Zaznaczyć też trzeba, iż dokonaną przez RKL kwalifikację powielił organ drugiej instancji, który w żaden sposób nie odniósł się do rzeczowej argumentacji odwołania i załączonych do niego dokumentów. Dlatego zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

W związku z tym, że wszelkie ustalenia związane ze stanem zdrowia skarżącego są elementem stanu faktycznego sprawy, a kontrola prawidłowości ustaleń faktycznych organu jest jednym z podstawowych obowiązków sądu administracyjnego w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie tu orzekającym, uznając zasadność skargi, wyeliminował z obrotu prawnego zarówno zaskarżone orzeczenie CKL, jak i poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, RKL uwzględni rozważania prawne Sądu, a po przeprowadzeniu wymaganych badań i konsultacji, wyda orzeczenie, które wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni.

Wobec dostrzeżonych uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie znalazł przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a. podstaw do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci zaświadczenia lekarskiego czy konsultacji lekarskiej. Natomiast zawnioskowany dowód z opinii biegłego [...] jest niedopuszczalny, bowiem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).