II SA/Wa 1392/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2023r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2023 r. Nr [...].

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Obrony Narodowej (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] kwietnia 2023r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON (zwany dalej "Dyrektorem DSS") z [...] marca 2023r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (zwany dalej "Dyrektorem WBE") z [...] czerwca 2022r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody G.J.i (zwany dalej "Skarżącym") na pokrycie kosztów kursu "[...])" (zwany dalej "Kursem") w wysokości 1190 zł, organizowanego w terminie od [...] do [...] czerwca 2022r. oraz refundację kosztów przejazdu i zakwaterowania.

Minister w podstawie prawnej powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 236 ust. 1, 6, 9 pkt 1 i ust. 10 ustawy z 11 marca 2022r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022r., poz. 2305, ze zm., zwanej dalej: "u.o.O.").

Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżący [...] kwietnia 2022r. oświadczył, że zamierza zwolnić się z zawodowej służby wojskowej [...] stycznia 2024r., a [...] kwietnia 2022r. wystąpił do Dyrektora WBE o pokrycie kosztów ww. Kursu oraz refundację kosztów przejazdu i zakwaterowania. Wniosek wpłynął do Ośrodka [...] w [...] (zwany dalej "O[...]") [...] maja 2022r., a do WBE [...] maja 2022r. Do wniosku dołączono zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przez Skarżącego przekwalifikowania zawodowego, datowaną na [...] kwietnia 2022r.

Dyrektor WBE ww. decyzją z [...] czerwca 2022r. wyraził zgodę Skarżącemu na pokrycie ww. kosztów, powołując się na art. 120 ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2022r., poz. 536 ze zm., zwana dalej "u.s.w.ż.z.") i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 19 listopada 2014r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz.U. poz. 1622, ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Decyzję doręczono Skarżącemu [...] czerwca 2022r.

Minister zaznaczył, że Dyrektor DSS w procesie monitorowania funkcjonowania wojskowego systemu pomocy rekonwersyjnej powziął poważne wątpliwości, co do poprawności decyzji Dyrektora WBE i pismem z [...] grudnia 2022r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora WBE z [...] czerwca 2022r. W toku postępowania ustalono, że:

Skarżący [...] kwietnia 2022r. złożył do Dowódcy JW [...] wniosek z załącznikami, który przesłano do O[...] [...] maja 2022r. i zarejestrowano tam [...] maja 2022r. WBE otrzymał wniosek Skarżącego [...] maja 2022r.

Dyrektor DSS pismem z [...] lutego 2023r. zawiadomił Skarżącego o zakończeniu czynności i [...] marca 2023r. wydał decyzję stwierdzającą nieważności decyzji Dyrektora WBE z [...] czerwca 2022r.

Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji Dyrektora DSS wskazał, że sprawę należało rozpatrzeć, stosownie do art. 819 u.o.O., w oparciu o przepisy dotychczasowe - u.s.w.ż.z., a nie na mocy art. 236 u.o.O. Wskazał ponadto, że gdyby w czerwcu 2022r. otrzymał informację, że nie ma zgody na pokrycie kosztów kursu, rozważyłby uczestnictwo w nim. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13).

Minister przyjął, że postępowanie o pokrycie kosztów Kursu i o refundację kosztów przejazdu i zakwaterowania wszczęto [...] maja 2022r. - w dacie doręczenia wniosku Dyrektorowi WBE, a decyzję wydano [...] czerwca 2022r. W sprawie miał więc zastosowanie art. 236 u.o.O. i ww. rozporządzenie. W związku z tym ww. wniosek Skarżącego należało rozpatrzyć negatywnie, bo nie spełniał on przesłanek z art. 236 ust. 1 u.o.O. Dyrektor WBE wydał natomiast ww. decyzję na podstawie art. 120 ust 3, 4, 4a, 4b, 4d i 4e u.s.w.ż.z. - które nie obowiązywały, bo je uchylono. Skarżącemu przysługiwała więc pomoc na przekwalifikowanie zawodowe do wysokości 10.260zł (300% limitu x 15% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, obowiązującego 1 stycznia roku kalendarzowego, w którym Skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy w przekwalifikowaniu zawodowym). Dyrektor WBE naruszył więc przepisy prawa, bo w dniu wszczęcia postępowania ([...] maja 2022r.), stosownie do art. 236 ust. 9 i 10 u.o.O. (obowiązuje od 23 kwietnia 2022r.) maksymalna wysokość środków finansowych na przekwalifikowanie zawodowe, obliczana była jako iloczyn wielokrotności limitu i 60% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego obowiązującego w dniu 1 stycznia roku kalendarzowego, w którym Skarżący wystąpił po raz pierwszy z wnioskiem o udzielenie pomocy w przekwalifikowaniu zawodowym.

Zdaniem Ministra – słusznie Dyrektor DSS uznał, że ww. decyzja Dyrektora WBE rażąco naruszyła art. 236 ust. 1 u.o.O. i należało ją usunąć z obrotu prawnego. Decyzja ta doprowadziła też do niezgodnego z prawem przyznania Skarżącemu pomocy rekonwersyjnej w zakresie przekwalifikowania zawodowego. Pomoc ta nie jest wsparciem udzielanym automatycznie, z mocy prawa i stanowi jeden z elementów wspomagających żołnierzy, którzy odchodzą z zawodowej służby wojskowej w ich adaptacji do cywilnego rynku pracy, z którego każdy uprawniony może dobrowolnie skorzystać.

Minister, odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r. sygn. akt P46/13, wskazał, że dotyczył on odmiennego stanu faktycznego.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2023r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra, z uwagi na naruszenie art. 120 u.s.w.ż.z., ww. rozporządzenia oraz art. 819 u.o.O.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że z wnioskiem do Dyrektora WBE za pośrednictwem Dowódcy Jednostki Wojskowej o pokrycie kosztów ww. Kursu wystąpił [...] kwietnia 2022r., w ramach pomocy w przekwalifikowaniu zawodowym. Skarżący, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia mógł złożyć wniosek tylko i wyłącznie za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej, a w czasie składania ww. wniosku obowiązywał art. 120 u.s.w.ż.z. i ww. rozporządzenie. Skoro Skarżący dopełnił terminu złożenia ww. wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., to nieuprawnione było zastosowanie przez organy art. 236 u.o.O., a zatem decyzja Dyrektora WBE z [...] czerwca 2022r. była w pełni zasadna.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wskazanych.

2. Sąd na wstępie zauważa, że rozpoznał złożoną skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 8 akt sądowych), a Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2023r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 31 akt sądowych).

Sąd wskazuje ponadto, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć, jeśli zachodzi jedna z wad wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym Sąd administracyjny nie ocenia decyzji pod kątem jej (słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie kontroli dokonywanej z punktu widzenia legalności. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracyjny nie naruszył m.in. prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd bada też czy nie zachodzi choćby jedna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniająca potrzebę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, w myśl bowiem art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd, stosownie do art. 134 § 2 P.p.s.a. nie może wydać orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Oznacza to, że Sąd w granicach badanej sprawy zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas, gdy zarzutów nie podniesiono w skardze, uwzględniając wszystkie naruszenia, na które wskazuje art. 145 § 1 P.p.s.a., w tym bada czy nie zaszły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W przypadku, gdy zajdą okoliczności przewidziane w art. 156 k.p.a., Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Sąd, mając powyższe na względzie, na wstępie przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad, powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność zaskarżonej decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną.

Warto też wskazać, że zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

3. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Dyrektora DSS, przeprowadzona przez Sąd według ww. kryteriów wskazanych w pkt 2 niniejszego uzasadnienia, wykazała, że wydane w sprawie decyzje – zarówno zaskarżona, jak również utrzymana nią w mocy ww. decyzja Dyrektora DSS z [...] marca 2023r. - były obarczone wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd, według przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

W art. 157 § 1 k.p.a. wskazano organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156. Jest nim organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W orzecznictwie przyjęto, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyroki NSA z: 29 listopada 1999r. sygn. akt V SA 955/99, LEX nr 49943; 20 sierpnia 1998r. sygn. akt II SA 701/98, LEX nr 41872; 3 kwietnia 1998r. sygn. akt II SA 207/98, LEX nr 41755; 7 października 1982r. sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982/2/95; 12 lipca 1994r. sygn. akt II SA 781/93, OSP 1995/1/25).

Zwykle do naruszenia przepisów o właściwości dojdzie wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ niż organ właściwy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro bowiem ustawodawca odwołał się w art. 157 k.p.a. wprost do "organu wyższego stopnia" należało zarówno przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Ministra, jak również przed wydaniem utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Dyrektora DSS, wziąć pod rozwagę, który organ był właściwy w sprawie stwierdzenia właściwości ww. decyzji ostatecznej wydanej przez Dyrektora WBE, wydanej w związku z ww. wnioskiem Skarżącego z [...] kwietnia 2022r. o przyznanie pomocy rekonwersyjnej.

Z art. 236 ust. 16 u.o.O. wynika, że podmiotami właściwymi w zakresie udzielania pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3, są:

1) kierownik komórki organizacyjnej właściwej do spraw socjalnych;

2) dyrektor Centralnego Ośrodka [...];

3) kierownicy ośrodków aktywizacji zawodowej;

4) szefowie wojskowych centrów rekrutacji, właściwi ze względu na terytorialny zasięg działania;

5) właściwi dyrektorzy wojskowych biur emerytalnych.

Z art. 122 ust. 1 u.o.O. wynika, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w u.o.O. żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860).

W art. 122 ust. 2 u.o.O. wskazano wyraźnie, że przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się w sprawach: 1) mianowania na stopień wojskowy; 2) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 3) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową; 4) powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku.

Żadne z wyłączeń przewidzianych w art. 122 ust. u.o.O. nie zachodziło w sprawie przyznanie pomocy rekonwersyjnej. Tym samym należało przyjąć, że zastosowanie przy określaniu właściwości organu odwoławczego w tej sprawie miał przepis art. 122 ust. 1 u.o.O., który odwołuje się do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w k.p.a.

Sąd, mając na względzie ww. przepisy: art. 236 ust. 16 i art. 122 u.o.O., jak również art. 157 § 1 k.p.a. uznał, że organem, który był właściwy do działania w zakresie ewentualnego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora WBE, wydanej w związku z ww. wnioskiem Skarżącego z [...] kwietnia 2022r. o przyznanie pomocy rekonwersyjnej, był ww. Minister, jako organ pierwszej instancji, a nie Dyrektor DSS.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie przez Dyrektora DSS ww. przepisów Stwierdzone przez Sąd naruszenie przez Dyrektora DSS ww. przepisów ustawowych o właściwości (art. 236 ust. 16 i art. 122 u.o.O. i art. 157 § 1 k.p.a.), czego nie dostrzegł również Minister, utrzymując w mocy ww. decyzję Dyrektora DSS, powodowało stwierdzenie nieważności zarówno ww. decyzji Ministra, jak i ww. decyzji Dyrektora DSS, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

4. Sąd jedynie na marginesie zauważa, że stosownie do art. 236 ust. 17 u.o.O. Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia:

1) dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem w celu skorzystania z pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3,

2) tryb:

a) korzystania z uprawnień, o których mowa w ust. 1-15,

b) dokonywania zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 13,

3) terminy w zakresie:

a) przesyłania wniosku o pomoc, o której mowa w ust. 1 i 3,

b) przesyłania dokumentu potwierdzającego ukończenie przekwalifikowania zawodowego i praktyk zawodowych,

c) zwrotu kosztów przekwalifikowania zawodowego i praktyk zawodowych

- uwzględniając konieczność zagwarantowania odpowiedniego przygotowania uprawnionych do funkcjonowania na rynku pracy, prawidłowego wykorzystania środków finansowych przeznaczanych na ten cel oraz zapewnienia jednolitości i sprawności postępowania w tym zakresie.

Tym samym Minister w świetle ww. upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 236 ust. 17 u.o.O., jak również na mocy art. 122 u.o.O. nie miał uprawienia do kształtowania w rozporządzeniu z 2 maja 2022r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2022r., poz. 978 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2022r.") w odmienny sposób, niż uczynił to ustawodawca w art. 122 u.o.O. właściwości organów, które są władne rozpatrzeć odwołanie od decyzji wydanych w zakresie udzielania pomocy, o której mowa w art. 236 ust. 1 i 3 u.o.O.

Sąd pominął zatem w sprawie § 8 ww. rozporządzenia z 2022r., a w szczególności § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, jako sprzeczny w sposób oczywisty z art. 122 u.o.O. oraz z art. 236 ust. 17 u.o.O. Sąd stwierdził też, że jakkolwiek, w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2022r., organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach przekwalifikowania zawodowego, przejazdów i zakwaterowania jest dyrektor WBE właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionego, tym niemniej odwołanie od tej decyzji, powinno być rozpatrzone na mocy art. 122 u.o.O. przez organ nadrzędny, czyli przez Ministra, a nie przez kierownik komórki organizacyjnej właściwej do spraw socjalnych, o którym mowa w art. 236 ust. 16 pkt 1 u.o.O. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2022r.

Sąd również z tego względu przyjął, że organem nadrzędnym w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. - właściwym do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej Dyrektora WBE z [...] czerwca 2022r. - był Minister, z uwagi na jasną treść art. 122 u.o.O. i art. 157 § 1 k.p.a., a nie Dyrektor DSS, który wydał decyzję z [...] marca 2023r., jako organ pierwszej instancji, utrzymaną w mocy przez MON w zaskarżonej decyzji.

5. Stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Dyrektora DSS z [...] marca 2023r., z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, powodowało, że Sąd nie miał możliwości dokonania oceny merytorycznej ww. decyzji. Tym niemniej Sąd stwierdza, że Organy obu instancji, rozpatrując ponownie sprawę rozważą powoływany przez Skarżącego w odwołaniu i w skardze przepis art. 819 u.o.O., jak również wezmą pod rozwagę, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora WBE toczyło się w związku z wnioskiem Skarżącego złożonym skutecznie, gdy obowiązywała jeszcze u.s.w.ż.z.

6. Sąd, w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.