II SA/Wa 1363/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Prezes Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM", "organ") decyzją z [...] marca

2015 r., na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 1998 r. o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.; dalej: "ustawa emerytalna"), odmówił przyznania E. M. (dalej: "skarżąca") świadczenia specjalnego, którego domagała się we wniosku z [...] grudnia 2014 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2015 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec wniosku skarżącej w tym przedmiocie, organ decyzją, wydaną [...] lipca 2015 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U.

z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "Kpa."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach decyzji z [...] lipca 2015 r. organ stwierdził, że świadczenie,

o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego skarżąca uzasadniła działalnością na rzecz przemian obywatelskich w Rzeczypospolitej Polskiej, szczególnie w obszarze aktywności ochrony dobra wymiaru sprawiedliwości. Działa bowiem na rzecz przestrzegania stosowania norm prawnych poprzez wnoszenie środków odwoławczych od wadliwych, jej zdaniem, decyzji funkcjonariusza publicznego. Od 1994 r. walczy o przekazanie majątku pożydowskiego Skarbowi Państwa, prowadząc sprawy przed Sądem Apelacyjnym w K.. Dzięki jej staraniom, ośmiu mieszkańców kamienicy nie zostało eksmitowanych. Posiada osiągnięcia w walce o prawidłowy podział środków publicznych.

Prezes RM ustalił, że skarżąca mieszka wspólnie z mężem, jednak prowadzi odrębne - jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ma dwoje dorosłych dzieci, które mieszkają oddzielnie. Źródłem jej utrzymania jest świadczenie emerytalne

w wysokości [...]zł. Skarżąca reguluje opłaty za prąd i gaz w wysokości około [...]zł miesięcznie, na leki wydatkuje około [...]zł miesięcznie. Jej mąż płaci do depozytu sądowego na poczet czynszu [...]zł. Mieszkanie skarżącej znajduje się

w starej kamienicy, wymaga remontu.

Organ wskazał, iż skarżąca od 1997 r. składa pisma, wnioski, skargi, pozwy

do sądów, prokuratur, Urzędu Miasta K. oraz innych instytucji w sprawie ustalenia właścicieli kamienicy, nieprawidłowego przejęcia kamienicy oraz prób eksmisji jej mieszkańców. Jak podkreśla skarżąca, na te działania przeznacza dużo sił, czasu i środków, za które powinna otrzymywać wynagrodzenie.

Dokonując oceny zasadności wniosku, Prezes RM zaznaczył, że sytuacja bytowa wnioskodawcy jest brana pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania świadczeń specjalnych. Organ nie dopatrzył się szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego, podnosząc, iż jej działalność nie spełnia kryteriów wybitności i wyjątkowości. Tego rodzaju świadczenie jest przyznawane autorytetom, których osiągnięcia (dorobek) są uznawane i cenione w kraju oraz za granicą.

Powyższa decyzja Prezesa RM z [...] lipca 2015 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Sąd wyrokiem

z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1642/15, oddalił skargę, aprobując stanowisko organu. Od powyższego orzeczenia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", która również została oddalona (wyrokiem z [...] maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2052/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej "CBOSA").

Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2019 r.) skarżąca ponownie wystąpiła o przyznanie świadczenia specjalnego, wskazując

na prowadzoną przez siebie działalność na rzecz przemian obywatelskich w RP, szczególnie w obszarze aktywności ochrony dobra wymiaru sprawiedliwości.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Prezes RM, na podstawie art. 61a § 1 Kpa., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że sprawa z nowego wniosku skarżącej jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] lipca 2015 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej). W ponownym wniosku skarżąca podniosła okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydawaniu decyzji Prezesa RM z [...] marca 2015 r. oraz z [...] lipca 2015 r. Nie wskazała ani nie udokumentowała żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes RM postanowieniem z [...] września 2019 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 Kpa., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia podniósł, że pomiędzy sprawą zakończoną jego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, a także na tożsamych żądaniach skarżącej. Jej ponowny wniosek, wprawdzie został skonstruowany przy użyciu innych sformułowań, lecz zawiera argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe postanowienie Prezesa RM z [...] września 2019 r. skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wskazała, że jej sytuacja nie uległa zmianie; ma zagwarantowane "dożywocie w tworzeniu pism procesowych do sądu krakowskiego". Skarżąca żąda przyznania świadczenia do wysokości "należnej emerytury funkcjonariusza publicznego - Prokurator z K. (...), awansowanej do Prokuratury Regionalnej (..)". Zaakcentowała, iż przedstawiła wiele dowodów na świadczenie bezpłatnej pracy od 1997 r. na rzecz dobra wymiaru sprawiedliwości. Według skarżącej, do kompetencji Prezesa RM należy naprawa wadliwego funkcjonowania państwa (władza ustawodawcza), w tym również poprzez egzekwowanie zapisów norm prawnych przez powołane w tym celu służby. Skarżąca domaga się potraktowania świadczonej przez nią pracy na rzecz dobra wymiaru sprawiedliwości – którą to pracę powinni bez zwłoki wykonywać krakowscy funkcjonariusze publiczni – jako wyjątkowej. Skarżąca dodała, że w wyniku działania na rzecz ośmiu rodzin w sprawie "dzikiej krakowskiej reprywatyzacji", jej sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje swoją skargę z [...] października 2015 r.

Sąd wyrokiem z [...] maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2542/19, oddalił skargę

na postanowienie Prezesa RM z [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że pomiędzy sprawą wszczętą na wniosek skarżącej z [...] grudnia 2014 r. (zakończoną ostateczną

i prawomocną decyzją Prezesa RM z [...] lipca 2015 r.) a sprawą zainicjowaną jej wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem w obu tych sprawach po stronie podmiotowej występuje skarżąca oraz Prezes RM. Zdaniem Sądu dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezesa RM z [...] lipca 2015 r. rozstrzygająca merytorycznie w sposób ostateczny sprawę przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne.

Skarżąca w dniu [...] lutego 2023 r. po raz kolejny wystąpiła do Prezesa RM

z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia specjalnego. Podniosła w nim okoliczności będące już przedmiotem rozważań organu przy wydawaniu decyzji z [...] marca

2015 r. oraz z [...] lipca 2015 r. Jednocześnie nie wskazała i nie udokumentowała żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej. Swoje wnioski o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82

ust. 1 ustawy emerytalnej motywowała i motywuje działalnością na rzecz przemian obywatelskich w RP, szczególnie, jak twierdzi, w obszarze aktywności ochrony dobra wymiaru sprawiedliwości. Przekazała swoje krytyczne uwagi dotyczące działania prokuratury i sądów w K..

Prezes RM postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., znak [...], odmówił, w oparciu o art. 61a § 1 Kpa., wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Jak stwierdził, art. 61a § 1 Kpa. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Taka sytuacja ma miejsce, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie. Sprawa z nowego wniosku skarżącej jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] lipca 2015 r.,

a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej) i faktycznej.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku skarżącej o ponowne jej rozpatrzenie, Prezes RM postanowieniem z [...] maja 2023 r., znak [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz

art. 127 § 3 Kpa., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezesa RM wskazał, że w myśl

art. 61a § 1 Kpa., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mówi powołany przepis, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej

do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa RM z [...] lipca 2015 r. a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej

i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącej. Złożony przez skarżącą wniosek, chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez nią w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zatem, w ocenie organu, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższe postanowienie Prezesa RM z [...] maja 2023 r., wnosząc

o unieważnienie przez Sąd decyzji organu z [...] lipca 2015 r., stwierdzenie, że skarga zasługuje na uwzględnienie, "albowiem nic się nie zamienia w Apelacji Krakowskiej

w przedmiocie wydania mienia skomunalizowanego w 1945 r. na majątek Skarbu Państwa", ponowne rozpatrzenie dowodów przez Sąd wniesionych do sprawy, według wniosku z [...] grudnia 2014 r. Skarżąca wskazał, że jej sytuacja nie uległa zmianie, ma zagwarantowane "dożywocie w tworzeniu pism procesowych do sądu krakowskiego w tym wykluczenie do nadal od dnia [...] marca 2011 r. z obrotu gospodarczego na wolnym rynku UEiRP.".

Skarżąca stwierdziła, że wniosła szereg dowodów na świadczenie bezpłatnej pracy od 1997 r. na rzecz dobra wymiaru sprawiedliwości i powtórzyła wcześniej prezentowane stanowisko w tym zakresie. Jednocześnie oświadczyła, że podtrzymuje swoją skargę z [...] października 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z [...] sierpnia 203 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Skarga ocenia według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 61a § 1 Kpa. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Jedną z "innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w przepisie art. 61a

§ 1 Kpa., jest wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy:1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, W. 2012 r., str. 637).

Jak stwierdził z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z [...] września

2018 r., sygn. I OSK 449/18 (dostępny w CBOSA), jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia

na podstawie art. 61a § 1 Kpa. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 §1 Kpa. oraz pewność obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ustalenia organu poczynione w obu instancjach.

Pomiędzy sprawą wszczętą na wniosek skarżącej z [...] grudnia 2014 r. (zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa RM z [...] lipca 2015 r.)

a sprawą zainicjowaną jej wnioskiem z [...] lutego 2023 r. zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem w obu tych sprawach po stronie podmiotowej występuje skarżąca oraz Prezes RM.

Nie może być też wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej obu ww. spraw – ich przedmiotem jest bowiem żądanie przyznania skarżącej świadczenia specjalnego.

Nie doszło również do zmiany stanu prawnego. Treść art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji Prezesa RM z [...] lipca 2015 r., nie uległa zmianie od dnia jego wejścia w życie, tj. od [...] stycznia 1999 r.

W myśl tego przepisu, Prezes RM w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone

w ustawie. Jak wskazał NSA w wyroku z [...] czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 790/14 (dostępny w CBOSA), przywołany przepis ma charakter wyjątkowy w tym sensie,

że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług

w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia (por. też wyrok NSA z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2291/17; dostępny w CBOSA).

Z kolei w wyroku z [...] czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, NSA podniósł,

iż opozycyjna działalność zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, rekompensaty czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego. Możliwość otrzymania świadczenia specjalnego łączy się co do zasady z wybitnymi osiągnięciami w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił także stanowisko organu odnośnie do braku zmiany okoliczności faktycznych. Skarżąca powtarza argumentację swojego żądania, powołując się na prowadzone od 1997 r. działania, w tym wymienia sygn. akt spraw wszczętych przed kliku lub kilkunastoma laty przed sądami powszechnymi, w które to sprawy – w jej przekonaniu – angażowała się na rzecz dobra publicznego. Nie sposób wskazać nowych dowodów nieznanych organowi rozpoznającemu sprawę z uprzedniego wniosku skarżącej, opatrzonego datą [...] grudnia 2014 r., czy też kolejnego wniosku z [...] czerwca 2019 r.

Odnotowania wymaga, że art. 61a § 1 Kpa. odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego, a taką przesłanką jest okoliczność, gdy żądanie złożono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Zatem kolejny wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia specjalnego musiał zostać załatwiony wydaniem właśnie postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa. Zasadnie organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy sprawy skarżącej, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną, a taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne jej rozpatrzenie.

Mając na względzie powyższe stanowisko doktryny i orzecznictwa stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie przez organ pierwotnego wniosku skarżącej z [...] grudnia 2014 r. decyzję z [...] marca 2015 r. odmawiającą przyznania świadczenia, a utrzymaną w mocy decyzją ostateczną

z [...] lipca 2015 r.

Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezesa RM z [...] lipca 2015 r. rozstrzygająca merytorycznie w sposób ostateczny sprawę przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości

w działaniu organu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.