II SA/Wa 132/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu na w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J.F. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Komendant [...] Policji (dalej KGP/organ) rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]po rozpatrzeniu odwołania pana J.F. (dalej strona/skarżący) od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji

w B. (dalej KWP w B./organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem [...] września 2019 r., utrzymał

w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Komendant [...] Policji w T. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpił o zwolnienie ze służby w Policji skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.; dalej ustawa o Policji).

Wskazał, że wniosek powyższy uzasadniony jest zdarzeniem, które miało miejsce w dniu [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...]- [...] KMP w T.. Ustalił, że w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący pełnił służbę w godzinach od 7.30 do 15.30. Po godz. 15.30 skarżący służby nie pełnił oraz nie wykonywał czynności służbowych na polecenie przełożonego. Organ ustalił jednoznacznie, iż w chwili zdarzenia (około godz. 17.40) skarżący nie powinien znajdować się na terenie jednostki Policji. Około godz. 17.40 pozostając w czasie wolnym od służby na terenie Komisariatu Policji [...] – [...], przewrócił się, w wyniku czego doznał obrażeń głowy w postaci przerwania ciągłości tkanki skórnej w obrębie czubka głowy. Pogotowie Ratunkowe, przewiozło skarżącego

do Specjalistycznego Szpitala Miejskiego w T., gdzie został opatrzony

i pozostawiony w celu dalszej obserwacji. Zaznaczono, iż skarżący oświadczył lekarzowi, iż spożywał alkohol. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w T. wydał polecenie sprawdzenia stanu trzeźwości skarżącego. Skarżący odmówił poddania się badaniom na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. KWP w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w Policji w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jednocześnie poinformowano skarżącego o prawie do czynnego udziału

w prowadzonym postępowaniu oraz możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie trzech dni, od dnia doręczenia pisma.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Zdaniem organu na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji. Wskazał, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby w oparciu o tę podstawę ma charakter fakultatywny, pozostawiona jest tzw. "uznaniu administracyjnemu" i może być powzięta o ile "ważny interes służby" wymaga rozwiązania stosunku służbowego z policjantem. Przesłanki fakultatywne zwolnienia ze służby charakteryzują się tym, że ich wystąpienie nie oznacza powstania po stronie organu bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu. W stanie faktycznym, w którym występuje fakultatywna przesłanka zwolnienia ze służby, ustawodawca "decyzję o zwolnieniu ze służby pozostawił ocenie właściwego organu" (por. wyrok NSA z 20.04.2011 r., I OSK 1994/10).

Zdaniem organu I instancji zastosowanie takiej instytucji było niezbędne

z uwagi na "ważny interes służby". Nadto organ powołał się na przepisy art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2018 r., poz. 2137 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (...)

w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych (...). Wskazał, że na podstawie § 13 pkt 10 Decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w T] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie ochrony fizycznej, systemu kontroli dostępu do obiektów Komendy [...] Policji w T. i jednostek jej podległych, wzorów przepustek uprawniających do wejścia lub wjazdu oraz trybu ich wydawania i ewidencjonowania, zabrania się wstępu lub przebywania na terenie obiektu osobom będącym pod wpływem alkoholu lub podobnie działającego środka. Z powyższą decyzją skarżący zapoznał się.

W ocenie organu I instancji zachowanie, którego dopuścił się skarżący świadczy o lekceważeniu obowiązujących norm społecznych, moralnych oraz formacji, w której pełni służbę. W jego ocenie skarżący jako funkcjonariusz Policji, wykonujący zawód wymagający społecznego zaufania, w tych okolicznościach faktycznych, nie może dalej pełnić służby w Policji. Wskazał, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa

i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, do tego charakter popełnionego naruszenia, musi być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta.

W ocenie organu I instancji takie postępowanie nie licuje z zadaniami jakie zostały postawione przez społeczeństwo przed Policją, by działał z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Wskazał, że w interesie służby, leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby w pełni spełniające wymagania stawiane przez przepisy ustawy o Policji. Zachowanie funkcjonariusza Policji zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się bezwzględnie na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1738/07 oraz z dnia 13 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1886/10). Wskazał, że wpływ zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego na kwestie nieposzlakowanej opinii jako policjanta jest oczywisty i determinuje decyzję o konieczności rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA I OSK 710/17 z dnia 12 lipca 2019 r.). W ocenie organu I instancji przytoczone okoliczności, to jest zachowanie, którego dopuścił się skarżący, naruszyły dobro służby oraz uzasadnia uznanie, iż wymieniony utracił przymioty konieczne do pozostania

w szeregach Policji. Wskazano, że rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 Kpa. nadano mając na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi

i utrzymania porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola

i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, pozbawieni możliwości jej faktycznego pełnienia, a zatem którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić. Nie budzi bowiem w ocenie organu wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony, przejawiającym się w trwałości stosunku służbowego i możliwości uzyskiwania comiesięcznego uposażenia. W interesie społecznym, tożsamym

z interesem służby pozostaje bowiem, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci mający możliwość skutecznego jej pełnienia. Powyższe oznacza, że zasadne jest jak najszybsze wykonanie niniejszej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji.

KGP zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ podtrzymał argumenty KWP w B.i orzekł jak w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, iż istnieje podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, podczas gdy ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stan faktyczny, a ponadto postawa skarżącego, tak w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, przeczą temu twierdzeniu, co stanowi przekroczenie uznania administracyjnego i wydanie przedmiotowego rozkazu personalnego w sposób dowolny;

2. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 Kpa.

w związku z art. 107 § 3 Kpa. polegające na poprzestaniu na ustaleniach organu pierwszej instancji i zaniechaniu wnikliwego oraz wyczerpującego ustalenia

i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącego w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

3. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 80 Kpa. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów

i dokonanie dowolnej oceny dowodów, na podstawie szczątkowo zebranego materiału dowodowego;

4. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 140 Kpa. poprzez brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej i drugiej instancji faktów, które organ pierwszej i drugiej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej;

5. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 108 § 1 Kpa. poprzez nadanie rozkazowi personalnemu wydanemu przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku ku temu przesłanek, podczas, gdy przepis enumeratywnie wymienia przesłanki pozwalające organowi na nadanie takiego rygoru, zaś organ nie uzasadnił w przekonywujący sposób przyczyny jego nadania;

6. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., poprzez utrzymanie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w mocy, pomimo że decyzja ta zapadła w wyniku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania z istotnym naruszeniem jego przepisów.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuty skargi zostały rozwinięte w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest rozkaz personalny KGP z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]utrzymujący w mocy orzeczenie organu I instancji z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem

[...] września 2019 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby

w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Należy podkreślić, że określenie "ważny interes służby" jest nieostre i dlatego powinno być skonkretyzowane w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta,

by w konsekwencji organy mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Użyte w cytowanym przepisie określenie "może zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny,

jak i słuszny interes skarżącego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 662/17, wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, Sąd bowiem bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość.

Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 Kpa., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

Przepis art. 58 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że policjant jest zobowiązany dochowywać obowiązków wynikających z roty ślubowania, w tym pilnie przestrzegać prawa, strzec godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Wartości wymienione w treści roty obowiązują funkcjonariusza przez cały okres pełnienia przez niego służby.

Z dokumentacji sprawy a zwłaszcza akt administracyjnych wynika, że organ materiały te ocenił, a następnie w wyniku tej oceny wszczął postępowanie zmierzające do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, motywując, że wymaga tego ważny interes służby. W ocenie Sądu wprawdzie organ zasadnie

i przekonująco uzasadnił przesłankę niemożności pozostawienia w służbie skarżącego, jednakże brak jest przekonujących dowodów pozwalających na stwierdzenie, że popełnienie zarzucanego mu przez organ czynu jest oczywiste,

a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 42 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy

o Policji. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy będący materialnoprawną podstawą decyzji podjętych przez organy Policji w sprawie w stosunku do skarżącego stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.

W tym trybie zatem zwolnić można tylko wtedy gdy wymaga tego ważny interes służby, a zwolnić go nie można z innej przesłanki obligatoryjnej lub fakultatywnej określonej w ustawie o Policji. Przesłanka wystąpienia "ważnego interesu służby" winna być oceniania indywidualnie w każdej sprawie w odniesieniu do konkretnego policjanta.

Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99 (lex nr 47389) stwierdzenie w tym wypadku nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Instytucja jaką jest Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi działaniami naruszającymi dobro chronione przez prawo. Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii – art. 25 ust. 1 ustawy o policji. Podejrzenia funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby."

W ocenie Sądu przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji było zdarzenie, które miało miejsce w dniu [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...] – [...] KMP w T. a organy wskazały, że w ich ocenie aspirant pozostawał pod wpływem alkoholu. Mając na uwadze okoliczności towarzyszące temu zdarzeniu, ilość ewentualnych poszlak wskazujących na spożywanie przez skarżącego alkoholu na terenie zakładu pracy, organ mógł przypuszczać, że jest to okoliczność przemawiająca za wskazaniem, że zwolnienie skarżącego ze służby jest uzasadnione ważnym interesem służby. Niemniej jednak w związku z tym, że postępowanie dotyczy policjanta z długim, nienagannym stażem służby w Policji, organ powinien brać pod uwagę także przesłankę indywidualną oraz zachowanie się skarżącego w trakcie wydarzenia.

Wobec wskazywania na spożywanie alkoholu organ winien szczegółowo odnieść się do innych wydarzeń a w szczególności do odmowy wykonania rozkazu – poddania się badaniu czy to alkomatem czy też w postaci pobrania krwi na obecność alkoholu. Nadto organ winien się odnieść do przesłanek dotyczący interesu indywidualnego mając na uwadze wyjaśnienia skarżącego, że cierpi na cukrzycę.

Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ustosunkować się do odmowy wykonania rozkazu oraz wskazać przesłanki społeczne, które bierze pod uwagę a także wykazać przesłanki indywidualne leżące po stronie policjanta. Podkreślenia wymaga, że organ nie zgromadził niezbitych dowodów na okoliczność spożywania alkoholu przez skarżącego w miejscu pracy. Zdaniem Sądu same poszlaki mogą w połączeniu z odniesieniem się do przesłanek indywidualnych a zwłaszcza nienagannego długoletniego stażu pracy przemawiać korzystnie dla skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny

oraz rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w B.

z dnia [...] sierpnia 2019 r., stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.